МИНИСТЕРСТВО ТРАНСПОРТА И СВЯЗИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ДОРОЖНОЕ АГЕНТСТВО

Национальная программа
модернизации и развития автомобильных дорог
Российской Федерации до 2025 года

Москва

2004

МИНИСТЕРСТВО ТРАНСПОРТА И СВЯЗИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ДОРОЖНОЕ АГЕНТСТВО

ПРОЕКТ

25 марта 2004 г.

Национальная программа
модернизации и развития автомобильных дорог
Российской Федерации до 2025 года

Москва

2004

Состав материалов Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года

1. Национальная программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года.

2. Приложение 1. Статистические, аналитические и графические материалы.

3. Приложение 2. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Центрального округа Российской Федерации до 2025 года.

4. Приложение 3. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Северо-западного округа Российской Федерации до 2025 года.

5. Приложение 4. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Южного округа Российской Федерации до 2025 года.

6. Приложение 5. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Приволжского округа Российской Федерации до 2025 года.

7. Приложение 6. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Уральского округа Российской Федерации до 2025 года.

8. Приложение 7. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Сибирского округа Российской Федерации до 2025 года.

9. Приложение 8. Программа модернизации и развития автомобильных дорог Дальневосточного округа Российской Федерации до 2025 года.

СОДЕРЖАНИЕ

Паспорт Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года

Наименование                      Национальная программа модернизации и развития

программы                            автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года

Основание для                      Перечень поручений Президента Российской Федерации от

разработки программы        8 ноября 2003 г. № Пр-2030ГС по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 29 октября 2003г.

Государственный                 Министерство транспорта и связи Российской Федерации

заказчик

Разработчик                          ЗАО «НИПИ территориального развития и транспортной инфраструктуры», ИЭПП, РосдорНИИ, НЦКТП, ИСА РАН, ОАО «ГипродорНИИ», Саратовский филиал ОАО «ГипродорНИИ», Северо-Кавказский филиал ОАО «ГипродорНИИ», Хабаровский филиал ОАО «ГипродорНИИ», ЗАО «Научно-технологический и проектный институт транспортной инфраструктуры», ОАО «ИркутскГипродорНИИ».

Структура программы         Программа включает в себя следующие программные проекты и мероприятия по направлениям:

Программные проекты

- Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог;

- Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог;

- Строительство и реконструкция муниципальных автомобильных дорог и улиц;

- Создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры;

- Строительство и реконструкция внеклассных мостов;

- Ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений;

- Ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них;

- Ремонт и содержание муниципальных автомобильных дорог;

- Повышение безопасности дорожного движения;

- Научно-техническое и инновационное обеспечение;

- Техническое регулирование дорожного хозяйства и нормативно-техническое обеспечение;

- Информационное обеспечение дорожного хозяйства;

- Снижение отрицательного воздействия на окружающую среду.

Мероприятия по повышению эффективности оказания государственных услуг и управления имуществом в дорожном хозяйстве:

- совершенствование системы ценообразования;

- повышение эффективности системы закупок для нужд дорожного хозяйства;

- применение новых технологий и материалов, снижение стоимости работ;

- повышение эффективности системы планирования в дорожном хозяйстве.

Сроки и этапы                      Программа рассчитана на срок 2005 - 2025 гг. и включает в

реализации Программы      себя следующие этапы:

На 1-м этапе (2005 - 2010 гг.) предусматривается:

- проведение институциональных изменений в дорожном хозяйстве, реорганизация системы управления дорожным хозяйством, изменение классификации автомобильных дорог, преобразование системы финансирования дорожного хозяйства и подготовка необходимой законодательной и нормативно-правовой базы, обеспечивающей условия реализации Программы;

- реконструкция наиболее загруженных участков дорожной сети на подходах к крупным городам и строительство обходов населенных пунктов, развитие автомобильных дорог в составе транспортных коридоров, обеспечивающих геополитические интересы и безопасность государства;

- ввод объектов незавершенного строительства высокой степени готовности, завершение строительства внеклассных мостов, реализация пилотных проектов строительства платных дорог;

- проведение работ по обеспечению сохранности автомобильных дорог и улучшению транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети, уменьшению отставания по срокам ремонтов на федеральных, территориальных и муниципальных дорогах; обеспечение к 2010 г. регулярного восстановления ежегодного износа федеральных дорог, повышение технического уровня дорог путем их модернизации.

На 2-м этапе (2011 - 2015 гг.) предусматривается:

- реализация наиболее эффективных инвестиционных проектов строительства дорог и мостов, привлечение частных средств для осуществления инвестиций в дорожное хозяйство, создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры;

- развертывание работ по созданию сети многополосных автомобильных магистралей и скоростных дорог, завершение формирования сети территориальных автомобильных дорог, формирование сети муниципальных дорог;

- обеспечение к 2015 г. регулярного восстановления ежегодного износа территориальных дорог, повышение технического уровня территориальных и муниципальных дорог.

На 3-м этапе (2016 - 2025 гг.) предусматривается:

- создание сети многополосных автомобильных магистралей и скоростных дорог, строительство хордовых и соединительных дорог, дополняющих сложившуюся радиальную структуру дорожной сети;

- рационализация прохождения автомобильных магистралей и формирование новых автодорожных направлений, обеспечивающих пропуск транспортных потоков в обход перегруженных движением транспортных узлов;

- развитие сети территориальных и муниципальных автомобильных дорог, обеспечение круглогодичной связи всех населенных пунктов с сетью дорог общего пользования.

Система целей и                  Цель Программы - развитие автомобильных дорог в

задачи Программы               соответствии с потребностями населения, экономики Российской Федерации и транспортной инфраструктуры, обеспечение требуемых технического состояния, пропускной способности и плотности дорожной сети, увеличение мобильности и стимулирование экономической активности, повышение безопасности и укрепление обороноспособности Российской Федерации.

Достижение данной цели обеспечивается за счет решения следующих задач:

- формирование единой дорожной сети, включающей федеральные, территориальные и муниципальные автомобильные дороги, отвечающей растущим потребностям в перевозках автомобильным транспортом и обеспечивающей круглогодичные связи между регионами и населенными пунктами страны;

- обеспечение сохранности существующей дорожной сети, приоритетное выполнение работ по содержанию, ремонту и модернизации существующих автомобильных дорог;

- формирование сети современных скоростных автомобильных магистралей на основных направлениях автотранспортных потоков, в том числе в составе международных транспортных коридоров, с доведением допустимых нагрузок и габаритов для транспортных средств до международных норм;

- строительство новых и повышение технического уровня существующих автомобильных дорог там, где это целесообразно, увеличение пропускной способности внегородских и городских дорог, строительство обходов населенных пунктов, обеспечение подъезда к важнейшим транспортным узлам, железнодорожным станциям, морским и речным портам, аэропортам, терминалам и другим объектам транспортной инфраструктуры;

- сокращение транспортных издержек, повышение скоростей движения, оптимизация начертания дорожной сети и снижение перепробега автомобильного транспорта, улучшение качества и снижение времени перевозок грузов и пассажиров автомобильным транспортом;

- обеспечение круглогодичного транспортного сообщения с населенными пунктами, обеспечение своевременного медицинского обслуживания, повышение безопасности дорожного движения, сокращение количества и величины потерь от дорожно-транспортных происшествий, снижение отрицательного воздействия транспортно-дорожного комплекса на окружающую среду;

- повышение эффективности расходов на дорожное хозяйство за счет повышения эффективности системы управления и системы финансирования дорожного хозяйства, совершенствования систем ценообразования и закупок для нужд дорожного хозяйства;

- повышение качества дорожных работ с использованием новых технологий и материалов, внедрение достижений научно-технического прогресса и развитие отечественного дорожного машиностроения и дорожно-строительной отрасли;

- повышение мобильности специальных подразделений, содействие предотвращению угроз и снижение последствий от чрезвычайных ситуаций;

- создание дополнительных рабочих мест в дорожном хозяйстве, других отраслях экономики и сфере услуг, связанных с обслуживанием дорожного хозяйства и автомобильного транспорта.

Важнейшие целевые            В результате реализации Программы протяженность сети

показатели                            автомобильных дорог общего пользования (в действующей классификации) возрастет до 845 тыс. км. В расчете на 1 млн зарегистрированных автомобилей количество дорожно-транспортных происшествий снизится на 20 - 25 %, в том числе из-за сопутствующих дорожных условий - на 30 - 40 %.

Протяженность автомобильных дорог высших (I и II) категорий увеличится до 70 тыс. км. Протяжение автомобильных дорог с капитальным и облегченным типом покрытия достигнет 635 тыс. км, с переходным типом покрытия - 210 тыс. км.

Пропускная способность наиболее загруженных участков возрастет на важнейших межрегиональных и международных маршрутах в 2 - 3 раза, в среднем по сети - на 60 - 70 %. Уровень загрузки дорог, характеризующий соответствие технического уровня дорожной сети интенсивности движения на ней, в среднем по сети приблизится к величине 0,4 - 0,6, оптимальной по условиям удобства, безопасности и экономичности перевозок.

Все населенные пункты, кроме отдельных, наиболее удаленных поселений, транспортное обслуживание которых целесообразно обеспечивать воздушным или водным транспортом, получат постоянную круглогодичную связь с районными и региональными центрами и опорной дорожной сетью по дорогам с твердым покрытием.

Объемы                                 Финансирование Программы предусмотрено в объеме

финансирования                  21800,9 млрд. руб., из них: за счет федерального бюджета -

Программы                           5153,4 млрд. руб., за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - 10578,1 млрд. руб., за счет муниципальных бюджетов - 5610,2 млрд. руб. (без учета строительства и реконструкции муниципальных дорог), за счет внебюджетных источников - 459,1 млрд. руб.

Система управления            Государственным заказчиком Программы является

реализацией                          Министерство транспорта и связи Российской Федерации.

Программы                           Государственный заказчик осуществляет свои функции во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Реализация мероприятий Программы и организация оперативного управления осуществляется Федеральным дорожным агентством, текущее управление Программой осуществляется дирекцией, непосредственно подчиненной Федеральному дорожному агентству.

В части развития территориальных и муниципальных автомобильных дорог текущее управление Программой осуществляется организациями, уполномоченными государственной исполнительной властью субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Система организации          Первичный контроль за ходом реализации Программы

контроля за                           осуществляется Федеральным дорожным агентством и

исполнением                        Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в

Программы                           порядке, установленном законодательством Российской Федерации, контроль за использованием бюджетных средств - Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации.

Введение

Национальная программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 8 ноября 2003 г. № Пр-2030ГС по итогам заседания Государственного совета Российской Федерации 29 октября 2003 г., Концепция Программы в составе Приложений к Транспортной стратегии Российской Федерации одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 18 декабря 2003 года.

Программа разработана с участием НИПИ территориального развития и транспортной инфраструктуры, ИЭПП, РосдорНИИ, НЦКТП, ИСА РАН, ГипродорНИИ, Саратовского филиала ГипродорНИИ, Северо-Кавказского филиала ГипродорНИИ, Хабаровского филиала ГипродорНИИ, Научно-технологического и проектного института транспортной инфраструктуры, ИркутскГипродорНИИ и др.

При разработке Программы использованы следующие материалы:

- Транспортная стратегия Российской Федерации (одобрена на заседании Государственного совета Российской Федерации 29 октября 2003 года, одобрена на заседании Правительства Российской Федерации 18 декабря 2003 года);

- Концепция Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года (одобрена на заседании Государственного совета Российской Федерации 29 октября 2003 года, одобрена в составе материалов к Транспортной стратегии на заседании Правительства Российской Федерации 18 декабря 2003 года);

- Подпрограмма «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 гг.)»;

- Государственная концепция создания и развития сети автомобильных дорог в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 1999 года № 438;

- Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.95 года № 594 (с последующими дополнениями и изменениями).

Автомобильные дороги являются важнейшей составной частью транспортной системы страны. От уровня транспортно-эксплуатационного состояния и развития сети автомобильных дорог общего пользования, обеспечивающих связи между регионами и населенными пунктами Российской Федерации, а также выходы на дорожную сеть сопредельных государств, во многом зависит решение задач достижения устойчивого экономического роста, улучшения условий предпринимательской деятельности и повышения качества жизни населения, проведения структурных реформ, укрепления национальной безопасности государства и интеграции транспортной системы России в международную транспортную систему.

Согласно положениям Транспортной стратегии Российской Федерации развитие дорожной сети должно соответствовать темпам социально-экономического развития России и обеспечивать потребность в перевозках в соответствии с ростом автомобилизации. Программа развития автомобильных дорог должна учитывать геополитические тенденции в мировой политике и экономике и способствовать решению задачи интеграции экономики страны в систему мировых связей.

В настоящее время социально-экономическое развитие России во многом сдерживается из-за нарастающих ограничений при эксплуатации автомобильных дорог, основные из которых - исчерпание пропускной способности и высокая степень износа значительной части дорог, отставание в развитии автомобильных магистралей в составе международных транспортных коридоров, недостаточное развитие дорожной сети в Сибири и на Дальнем Востоке, отсутствие связи северных регионов с опорной сетью дорог общего пользования, отсутствие круглогодичных связей с 28 тыс. населенных пунктов.

Программа определяет приоритеты дорожной политики и инструменты ее реализации, перечень мероприятий по развитию сети автомобильных дорог и дорожного хозяйства, направления повышения эффективности предоставления государственных услуг и повышения безопасности в дорожном хозяйстве, потребности в модернизации и развитии сети автомобильных дорог Российской Федерации исходя из стоящих задач социально-экономического развития страны.

Программа разработана с учетом положений реформы местного самоуправления, которая ввела понятие муниципальных дорог. В соответствии с этим предусматривается пересмотр классификации автомобильных дорог, введение третьего уровня дорожной сети - муниципальных дорог, инвентаризация муниципальных дорог и выполнение работ по строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог всех уровней. В Программе сформированы перечни объектов строительства и реконструкции федеральных и основных территориальных дорог на период до 2025 г., определены необходимые объемы работ по содержанию, ремонту и модернизации автомобильных дорог и потребности в их финансировании.

1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами

1.1. Состояние сети автомобильных дорог и дорожного хозяйства

Развитие автомобильных дорог и выполнение дорожных работ в период 1995 - 2004 гг.

Реализация Президентской программы «Дороги России» в 1995 - 2000 гг. позволила решить задачу сохранения сети автомобильных дорог общего пользования и увеличения ее протяженности за этот период с 519 до 584 тыс. км, в том числе протяженность федеральных автомобильных дорог увеличилась с 41 тыс. км до 46,3 тыс. км. В 1995 - 2000 гг. было построено и реконструировано 33,9 тыс. км, отремонтировано 183,2 тыс. км автомобильных дорог и 290 км мостов и путепроводов на них, отремонтировано и принято в сеть дорог общего пользования более 47 тыс. км сельских автомобильных дорог. Это обеспечило жителям около 4 тыс. населенных пунктов связь по дорогам с твердым покрытием с опорной дорожной сетью. Фактическое выполнение заданий Президентской программы «Дороги России» по строительству и реконструкции автомобильных дорог общего пользования в целом составило 59,3 %, в том числе федеральных автомобильных дорог - 83,6 % и территориальных автомобильных дорог - 57,0 %, объем финансирования работ по строительству и реконструкции федеральных дорог составил 42,3 % от объемов, предусмотренных программой.

Далее развитие дорожной сети предполагалось продолжить в рамках принятой в 2001 г. Правительством Российской Федерации Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России», включающей Подпрограмму «Автомобильные дороги». Однако в 2002 - 2003 гг. программа работ по строительству и реконструкции федеральных автомобильных дорог была выполнена на 73,4 %, территориальных автодорог - на 51,7 %, введены в эксплуатацию всего 881,5 км федеральных и 5692,8 км территориальных автомобильных дорог. Работы по проведению капитального ремонта и ремонта федеральных автомобильных дорог выполнены на 52,5 %, территориальных автомобильных дорог - на 34,3 %. Всего отремонтировано около 43,5 тыс. км федеральных и территориальных дорог (Приложение 1, рис. 1 - 2).

Значительное сокращение объемов дорожных работ было вызвано, главным образом, сокращением объемов финансирования автомобильных дорог с 2,9 % ВВП в 2000 г. до 1,5 % в 2003 г., вызванным реформированием системы финансирования дорожного хозяйства. В целом, за период 1995 - 2003 гг. удалось решить задачу сохранения существующей сети автомобильных дорог и модернизации отдельных магистралей, однако решение других актуальных задач по совершенствованию и развитию дорожной сети было отложено.

Протяженность и плотность автомобильных дорог Российской Федерации

Протяженность федеральных и территориальных автомобильных дорог общего пользования к началу 2004 г. составила 596 тыс. км, увеличившись за 12 лет почти на 140 тыс. км (более чем на 30 %). Более 99 % федеральных автомобильных дорог общего пользования и около 90 % территориальных дорог имеют твердое покрытие, в том числе - около 31,4 % территориальных дорог имеют гравийные и щебеночные покрытия. Общая протяженность федеральных и территориальных автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием увеличилась с 400,2 тыс. км в 1990 г. до 545 тыс. км к началу 2004 г. (Приложение 1, табл. 1 - 4).

Плотность автомобильных дорог с твердым покрытием на 1000 кв. км повысилась с 38 км в 1990 г. до 44 км в 2003 г., для сравнения - в США плотность автодорог составляет около 600 км, в Канаде - около 300 км на 1000 кв. км территории. По отношению к численности населения плотность автомобильных дорог с твердым покрытием в Российской Федерации составляет около 5,3 км на 1 тыс. жителей, что несколько выше, чем на Украине или в Казахстане (3,3 и 5,0 соответственно), но ниже, чем во многих других странах, - в Финляндии данный показатель составляет около 10 км, в США - около 13 км, во Франции - 15,1 км на 1 тыс. жителей (Приложение 1, рис. 3).

Реформой местного самоуправления определены муниципальные дороги, которые ранее не были отнесены к автомобильным дорогам общего пользования. По предварительным результатам инвентаризации муниципальных дорог их протяженность оценивается в 544,3 тыс. км. Общая протяженность федеральных, территориальных и муниципальных дорог оценивается в 1140 тыс. км.

Федеральные автомобильные дороги общего пользования

Основу дорожной сети составляют федеральные автомобильные дороги протяженностью 46,8 тыс. км (менее 10 % от общей протяженности сети дорог общего пользования). Федеральные автомобильные дороги относятся к федеральной собственности, их содержание и развитие являются сферой ответственности федеральных органов исполнительной власти и осуществляются за счет средств федерального бюджета. На федеральные дороги общего пользования и сооружения на них приходится более 90 % от общей балансовой стоимости федерального имущества в дорожном хозяйстве, составляющей около 500 млрд. руб.

Значительная часть федеральных автомобильных дорог соединяет столицу Российской Федерации - г. Москву со столицами республик в составе Российской Федерации, административными центрами краев и областей. Федеральные автомобильные дороги обеспечивают международные автотранспортные связи и сообщения между административными центрами субъектов Российской Федерации, по ним осуществляется до 40 % от общего объема автомобильных перевозок. Международные автомобильные перевозки осуществляются преимущественно по федеральным автомобильным дорогам.

Конфигурация сети федеральных автомобильных дорог имеет ярко выраженную радиальную структуру, дополненную рядом обходных и кольцевых дорог с недостаточным числом соединительных и хордовых дорог. На европейской территории России радиальная структура федеральных дорог ориентирована на столицу Российской Федерации г. Москву, в то время как ряд регионов, например на северо-востоке, не имеет автодорожных связей между соседними субъектами Российской Федерации по кратчайшим направлениям. Подобная структура сети показала свою недостаточную эффективность, результатом такой структуры стали увеличение протяженности маршрутов движения и, как следствие, перепробег автомобильного транспорта, а также концентрация потоков на радиальных направлениях и перегрузка магистралей в районе Московского, Санкт-Петербургского и ряда других крупных транспортных узлов.

Основная доля федеральных дорог (свыше 80 %) - это автодороги II и III категорий, при этом протяженность федеральных дорог I категории составляет лишь около 8 %. С учетом существующей интенсивности движения и фактического уровня загрузки свыше трети протяженности федеральных дорог требует реконструкции и модернизации с повышением технической категории и усилением дорожной одежды для пропуска современных большегрузных транспортных средств. Существуют проблемы с пропуском транзитного движения по улично-дорожной сети городов и населенных пунктов, особенно в городах, имеющих мостовые переходы через крупные реки.

Около 8 % протяженности сети федеральных автомобильных дорог в настоящее время имеют дорожные одежды переходного и низшего типа. Согласно результатам диагностики, неудовлетворительную прочность дорожных одежд имеют 56 % федеральных дорог, неудовлетворительную ровность дорожных покрытий - 37 %, неудовлетворительные сцепные свойства дорожных покрытий - 36 % (Приложение 1, рис. 4).

Интенсивность движения на выходящих из Москвы радиальных дорогах составляет от 40 до 100 тыс. авт./сут, у других крупных городов с населением более 1 млн жителей - от 20 до 40 тыс. авт./сут. В летний период, когда интенсивность движения превышает среднегодовую суточную на 20 - 30 %, многие участки федеральных дорог работают в режиме перегрузки, в первую очередь это участки федеральных дорог на подходах к крупнейшим городам. В Московском автодорожном узле - это головные участки федеральных дорог «Холмогоры», «Волга», «Урал», «Украина» и «Россия». В других регионах исчерпали пропускную способность участки магистральных дорог на подходах к Санкт-Петербургу, Нижнему Новгороду, Самаре, Новосибирску, Красноярску, Воронежу, Ростову-на-Дону и др.

Вследствие возникновения транспортных заторов и недостаточного технического уровня, протяженность участков дорог с затрудненными условиями движения исчисляется сотнями километров, средняя скорость движения по важнейшим автодорожным маршрутам составляет 40 - 60 км/ч (например, средние затраты времени на проезд на автомобиле по маршруту Москва - Санкт-Петербург протяженностью 679 км составляют не менее 9 - 10 ч).

На федеральной сети автомобильных дорог эксплуатируется 5645 мостов и путепроводов общей протяженностью 347,1 тыс. пог. м. По результатам диагностики искусственных сооружений в неудовлетворительном состоянии находятся 846 мостов (15 %) суммарной протяженностью 38,6 тыс. пог. м, из которых 260 сооружений имеют габариты, не соответствующие категории дороги, 299 сооружений имеют недостаточную грузоподъемность, 60 сооружений - низкий уровень безопасности движения и 32 сооружения - износ, близкий к предельному. Около 20 % мостов и путепроводов на федеральных дорогах построены более 40 лет назад и не соответствуют современным требованиям по грузоподъемности, на федеральных дорогах находятся в эксплуатации 72 деревянных моста, две паромные переправы. Все не соответствующие действующим нормативам мостовые сооружения требуют усиления, частичной или полной замены несущих конструкций пролетных строений и опор, а также значительного расширения в целях доведения габарита проезжей части до норматива, соответствующего категории дороги.

Территориальные автомобильные дороги общего пользования

Территориальные автомобильные дороги общего пользования относятся к собственности субъектов Российской Федерации, их содержание и развитие являются сферой ответственности и осуществляются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет средств, выделяемых на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Основной задачей территориальных автомобильных дорог общего пользования является обеспечение автотранспортных связей внутри субъектов Российской Федерации. Общая протяженность территориальных дорог к началу 2004 г. составила 549,2 тыс. км. Во многих регионах структура сети территориальных дорог повторяет недостатки сети федеральных дорог: связь соседних районных центров или близко расположенных сельских населенных пунктов часто осуществляется через региональные и районные центры, что приводит к перепробегу автомобильного транспорта и перегрузке автомобильных дорог около региональных центров. Прочностные характеристики территориальных дорог и мостовых сооружений на них не позволяют осуществлять движение тяжеловесных транспортных средств.

На территориальных дорогах общего пользования эксплуатируется более 36,4 тыс. мостов и путепроводов общей протяженностью около 1,3 тыс. км, около 8 тыс. железнодорожных переездов и 128 паромных переправ, всего в 71 субъекте Российской Федерации на территориальных автомобильных дорогах эксплуатируется 7421 деревянный мост (20 % от их общего количества).

В настоящее время около 28 тыс. населенных пунктов не имеет связи с сетью дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием. Сохраняется низкий уровень развития дорожной сети аграрных территорий, в отдельных регионах, особенно в регионах Крайнего Севера, Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и др., не создана опорная сеть автомобильных дорог, что усложняет доставку товаров в районы с ограниченным доступом и увеличивает расходы на северный завоз.

При сохранении в перспективе сложившихся тенденций развития дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации перечисленные проблемы могут быть решены не ранее 2050 г.

Муниципальные дороги и улично-дорожная сеть городов и населенных пунктов

Муниципальные автомобильные дороги относятся к собственности муниципальных образований в Российской Федерации, их содержание и развитие являются сферой ответственности муниципальных органов управления и осуществляются за счет средств муниципальных бюджетов, а также субвенций и субсидий, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета. Муниципальные автомобильные дороги являются составной частью сети автомобильных дорог общего пользования. По сети муниципальных дорог осуществляются значительные объемы автотранспортных перевозок. Тем не менее, до недавнего времени они не включались в общую классификацию и не относились к дорогам общего пользования. Протяженность муниципальных дорог и улиц в настоящее время оценивается в 544,3 тыс. км, в том числе протяженность улично-дорожной сети городов - 145,2 тыс. км, остальные муниципальные дороги проходят по территории поселений и муниципальных районов и до настоящего времени являются, в основном, ведомственными и бесхозными дорогами в сельской местности.

В городах проживает 73,3 % населения России, в них сконцентрированы основные фонды предприятий промышленности, административные, торговые, культурные и научные учреждения, крупные портовые комплексы, железнодорожные узлы, авто- и аэровокзалы, основные транспортные мосты через крупные реки. При этом развитие улично-дорожной сети городов отстает от темпов автомобилизации, - за последние 10 - 12 лет увеличение протяженности улично-дорожной сети городов составило около 2 - 3 %, в городах практически отсутствуют магистрали скоростного и непрерывного движения. При многократно увеличившейся нагрузке на улично-дорожную сеть городов из-за невыполнения работ по реконструкции, модернизации и ремонту наблюдается ухудшение технического состояния улично-дорожной сети.

Недостаточное количество обходных дорог и отсутствие специальных маршрутов движения приводит к пропуску грузового транспорта по территориям жилой застройки в Санкт-Петербурге, Ульяновске, Перми, Орле, Ярославле, Вологде, Новосибирске, Иркутске и др. Одновременно с этим, улицы, являющиеся продолжением внегородских магистралей, имеют недостаточную ширину, особенно в зонах исторического центра, где по условиям сложившейся застройки невозможно их расширение, технические параметры улиц часто не соответствуют уровню транспортной загрузки. Значительной проблемой для большого числа городов является недостаток мостов, - существующие мосты часто не справляются с транспортной нагрузкой, недостаточное количество транспортных развязок в разных уровнях, путепроводов на пересечении железных дорог с магистральными улицами, пешеходных переходов в разных уровнях. Значительной проблемой в крупных городах является недостаточное число территорий для парковки транспортных средств. Недостаточно используются возможности повышения пропускной способности дорог за счет совершенствования организации движения и внедрения автоматизированных систем управления транспортными потоками. Все эти проблемы приводят к снижению безопасности дорожного движения - более 70 % дорожно-транспортных происшествий происходит в городах.

Система градостроительного планирования не увязана с развитием внегородских дорог, не урегулированы и требуют решения вопросы сопряжения магистральных дорог, обеспечивающих подъезд автомобильного транспорта к городам, и внутригородских улиц и дорог. Нормы, по которым осуществляются строительство и эксплуатация улиц и дорог городов, не соответствуют нормам для внегородских дорог, не урегулированы вопросы резервирования и отвода земель для строительства городских магистралей, стоянок автомобильного транспорта и других объектов дорожной инфраструктуры.

Безопасность дорожного движения

В последние годы увеличение экономической активности населения и рост парка автотранспортных средств привели к резкому повышению числа дорожно-транспортных происшествий, количество которых за период 2000 - 2003 гг. увеличилось с 157,6 тыс. до 204,3 тыс., при этом в 2003 г. количество ДТП в городах и населенных пунктах составило 145,6 тыс. Увеличение количества ДТП в последние годы сопровождалось ростом числа погибших и раненых: в 2002 г. число погибших составило около 33 тыс. чел, в 2003 г. - около 35,6 тыс. чел. Число раненых в 2002 г. достигло 215,6 тыс. чел., в 2003 г. - 244 тыс. чел. (Приложение 1, рис. 5 - 8).

К числу основных причин дорожно-транспортных происшествий относятся:

- нарушение правил дорожного движения пешеходами (более 54 % происшествий, в том числе 13,4 % - неожиданный выход на проезжую часть, 17,5 % - состояние опьянения пешехода);

- нарушение правил дорожного движения водителями транспортных средств (в том числе 29,3 % - нарушение скоростного режима, 17,8 % - выезд на встречную полосу движения, 16,3 % - состояние опьянения водителя);

- неисправность автотранспортных средств;

- неблагоприятные дорожные условия, связанные как с неудовлетворительным содержанием автомобильных дорог, так и с их недостаточным техническим оснащением.

В целях сокращения числа дорожно-транспортных происшествий требуется принятие специальных мер по изменению отношения водителей к пешеходам на дорогах, по соблюдению правил пропуска пешеходов, по соблюдению правил и мер собственной безопасности и безопасности по отношению к пассажирам (обязательное использование ремней безопасности водителем и пассажирами, соблюдение скоростного режима и других правил дорожного движения), необходимо ужесточение санкций в случае нарушения соответствующих правил.

Недостаточно жестко осуществляется контроль за соблюдением правил дорожного движения, оснащение техническими средствами отстает от других стран, где системы автоматического слежения и фиксации нарушений правил дорожного движения существенно более развиты и используют средства видеонаблюдения, тахографы и др. Учитывая количество происшествий и пострадавших в них, специального внимания требуют условия дорожного движения в городах. Существенную угрозу для безопасности движения представляет собой недостаточное обустройство железнодорожных переездов. На федеральных автомобильных дорогах последствия происшествий усугубляются высокими скоростями и интенсивностью движения.

Дальнейшая автомобилизация населения и увеличение интенсивности эксплуатации автомобильного транспорта на существующей сети автомобильных дорог будут обострять проблему безопасности дорожного движения и при сохранении сложившихся тенденций увеличивать человеческие и экономические потери.

Отрицательное воздействие автомобильного транспорта на окружающую среду

Развитие автомобильного транспорта и расширение автомобильных перевозок способствовало усилению отрицательных экологических последствий и воздействия на окружающую среду - доля автомобильного транспорта в суммарных выбросах загрязняющих веществ в атмосферу всеми техногенными источниками достигает 45 %, а в шумовом воздействии на население городов - 85 - 95 %. Численность городского населения, проживающего в условиях акустического дискомфорта с превышением допустимых уровней шума на 5 - 30 дБА, составляет около 30 млн. человек.

Рост парка автомобильного транспорта, концентрация его в крупных городах и вблизи важнейших транспортных узлов вместе с увеличением загруженности дорог и снижением средних скоростей движения приводит к ухудшению экологической обстановки. В отдельных районах валовые выбросы от автомобильного транспорта превышают выбросы от стационарных источников, в крупных городах имеют место случаи образования тропосферного озона (смога), формирующегося в условиях жаркой солнечной погоды. Выбросы автомобильного транспорта представляют значительную опасность для водителей и пассажиров, а также для населения, проживающего в непосредственной близости от автомобильных дорог. Это вызывает увеличение заболеваемости и смертности, возникновение специфических, в том числе детских, болезней, связанных с попаданием в организм свинца. Экологическая ситуация существенно ухудшается при снижении средних скоростей движения и образовании транспортных заторов.

Дорожное хозяйство и автомобильный транспорт оказывают негативное воздействие на загрязнение почвы (нефтепродуктами, химическими реагентами, хлоридами, тяжелыми металлами, пылью, мусором), рек и водоемов, вызывают изменение режима стока поверхностных и грунтовых вод, эрозию почв и грунтов, акустическое, вибрационное, электромагнитное загрязнение и т.д.

Предприятия и организации дорожного хозяйства

В дорожном хозяйстве работают более 300 федеральных государственных унитарных дорожных предприятий, около 50 бюджетных (федеральных государственных) учреждений, около 200 государственных унитарных предприятий субъектов Российской Федерации, свыше 1 тыс. муниципальных дорожных предприятий. К сфере их деятельности относится содержание автомобильных дорог общего пользования, подготовка кадров, научная деятельность, информационное обеспечение и др. Всего в дорожном хозяйстве работают более 3 тыс. предприятий, осуществляющих работы по изысканию, проектированию, строительству, реконструкции, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, а также диагностике транспортно-эксплуатационного состояния дорог и мостовых сооружений, проведению фундаментальных научных исследований, подготовке и переподготовке кадров, производство и ремонт дорожной техники и др.

1.2. Финансирование дорожного хозяйства

В последние годы финансирование дорожного хозяйства было нестабильным - расходы на федеральные и территориальные дороги колебались в пределах от 2,89 % ВВП в 2000 г. до 1,5 % ВВП в 2003 г. (Приложение 1, табл. 5, рис. 9). Для сравнения в развитых странах данный показатель составляет около 3 - 4 % ВВП, исключение составляют США и Япония, где достаточная развитость дорожной сети и высокий уровень валового внутреннего продукта определяют расходы на дорожное хозяйство в размере 1,1 - 1,5 % ВВП (Приложение 1, рис. 10).

В настоящее время из-за недостатка средств в значительной части регионов выполняемые объемы работ по модернизации и ремонту дорог не обеспечивают восстановления ежегодного износа, что увеличивает последующие расходы на восстановление дорожной сети. В остальных регионах и на сети федеральных автомобильных дорог, где эти работы выполняются в приоритетном порядке, колебания общего объема расходов сказываются на расходах на строительство и реконструкцию автомобильных дорог. Результатом резкого сокращения расходов на дорожное хозяйство стали сокращение или остановка строительства и реконструкции ряда эффективных инвестиционных проектов, что привело к значительному снижению эффективности осуществленных инвестиций. Объем незавершенного строительства только по объектам, которые полностью или частично финансируются из федерального бюджета, составил на начало текущего года 106 млрд. руб.

Одним из последствий налоговой реформы стало снижение инвестиционных возможностей бюджетной системы в дорожном хозяйстве. Результатом снижения объемов финансирования дорожного хозяйства стало невыполнение плановых показателей, заложенных в Подпрограмме «Автомобильные дороги» ФЦП «Модернизация транспортной системы», основанной на других условиях бюджетного и налогового законодательства (финансирование инвестиций Подпрограммы в 2003 г. составило всего 45 % от запланированного уровня).

Необходимость приоритетной реализации мер по строительству и реконструкции федеральных автомобильных дорог приводила к тому, что в последнее время работы на федеральных дорогах вынужденно софинансировались за счет территориальных дорожных фондов (бюджетов субъектов Российской Федерации) и средств государственной поддержки дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации, - в 2003 г. на эти цели было направлено 7,2 млрд. руб. Однако, даже с учетом этих мер, недостаточное финансирование федеральных автомобильных дорог не позволяет выполнить реализацию мероприятий по строительству и реконструкции федеральных дорог в установленные сроки.

В дополнение к этому, существующая система финансирования дорожного хозяйства не учитывает положения Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым в сеть автомобильных дорог общего пользования должны быть включены муниципальные дороги. В результате формирования еще одного уровня автомобильных дорог общего пользования - муниципального, - должны произойти пересмотр классификации и изменение протяженности сети автомобильных дорог, что должно сопровождаться перераспределением расходных обязательств и доходных источников между уровнями. С учетом этого, также необходима корректировка механизмов выделения финансовой помощи в рамках трехуровневой системы.

Требуют корректировки отдельные положения налогового законодательства - так, например, органами управления территориальными дорогами на уплату налога на имущество и земельного налога, а также на платежи по переводу лесных угодий в нелесные в 2004 г. было израсходовано более 10 млрд. руб., при этом соответствующие средства не были предусмотрены в бюджетах субъектов Российской Федерации. Это привело к тому, что более трети средств, выделенных на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации, было использовано на погашение задолженности по этим налогам.

Рост числа транспортных средств и интенсивности использования дорожной сети позволяет расширить финансирование дорожного хозяйства за счет возможного привлечения внебюджетных источников, что требует принятия соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов. При этом необходимо учитывать, что возможности привлечения заемных средств и средств частных инвесторов существенно ограничены и могут обеспечивать решения проблем только на участках движения с высокой интенсивностью движения, протяженность которых не превышает 5 % протяженности магистральных дорог.

1.3. Оценка влияния состояния дорожной сети на социально-экономическое развитие страны

В настоящее время из-за несоответствия уровня развития и транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети спросу на автомобильные перевозки экономика и население страны несут значительные потери. В крупных городах пользователи автотранспортных средств теряют в течение суток около 40 - 60 мин свободного или рабочего времени из-за низких скоростей движения (25 - 35 км/ч) и простоев в случае возникновения транспортных заторов.

По сравнению с участками, работающими в пределах нормативных условий движения (уровень загрузки менее 0,5), на перегруженных участках федеральных автомобильных дорог (уровень загрузки 0,6 - 0,8, протяженность - около 8 тыс. км), затраты на автомобильные перевозки выше в 1,2 - 1,4 раза, а на участках общей протяженностью около 1000 км, работающих в режимах пропускной способности с периодическими транспортными заторами, затраты на перевозки увеличиваются в 2,5 - 3 раза (Приложение 1, табл. 6.).

В результате недостаточного финансирования работ по содержанию, ремонту и модернизации из-за несоответствия транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог нормативным требованиям затраты на автомобильные перевозки дополнительно возрастают в 1,3 - 1,5 раза, а потери от дорожно-транспортных происшествий на 12 - 15 %. Протяженность таких участков на федеральных дорогах составляет около 20 тыс. км, на территориальных дорогах - около 240 тыс. км. Из-за недостаточной плотности дорожной сети часть меж- и внутрирегиональных, а также местных перевозок осуществляется со значительным препробегом, что обуславливает дополнительные транспортные расходы в целом по России в размере 8 - 10 %.

Отсутствие подъездов с твердым покрытием к мелким и отдаленным сельским населенным пунктам обуславливает значительные затраты на перевозки по грунтовым дорогам, которые в 1,8 - 2,2 раза выше, чем по дорогам с твердым покрытием и в 3 - 4 раза выше, чем по дорогам с усовершенствованным покрытием. Протяженность грунтовых дорог к указанным населенным пунктам составляет в настоящее время около 220 тыс. км, движение по этим дорогам крайне затруднено в осенне-весенний период. Затрудненный подъезд по этим дорогам к земельным угодьям из-за несвоевременного выполнения посевных, уборочных и др. работ также приводит к значительным потерям сельскохозяйственных предприятий.

Неразвитость территориальных автомобильных дорог усугубляет проблемы в социальной сфере из-за несвоевременного оказания срочной и профилактической медицинской помощи, дополнительных потерь времени и ограничений на поездки. При сокращении транспортного обслуживания населенных пунктов малой авиацией и отсутствии автомобильных дорог жители многих населенных пунктов не имеют возможности выезда в соседние населенные пункты и удаленные регионы. Отсутствие подъездов по дорогам с твердым покрытием к населенным пунктам сдерживает их развитие, количество населенных пунктов сократилось за последние 20 лет более чем на 50 тыс. Это приводит к сокращению площадей обрабатываемых сельскохозяйственных угодий и снижению объемов производства сельскохозяйственной продукции.

Недостаточный уровень развития дорожной сети в северных и восточных регионах России обуславливает дополнительные затраты на обеспечение северного завоза, объем финансирования которого в настоящее время составляет 35 - 40 млрд. руб. Указанные дополнительные затраты возникают при перевозках по автозимникам, при перевозках несколькими видами транспорта с повторной перевалкой грузов, при хранении грузов в период межсезонья и т.д.

Отставание развития дорожной сети от темпов автомобилизации приводит к сдерживанию социально-экономического развития во всех отраслях экономики из-за невозможности расширения границ товарных рынков, а также слабого развития отечественного и иностранного автотуризма, который в странах с развитой дорожной сетью является существенным источником доходов.

Потери от дорожно-транспортных происшествий, связанные с гибелью и ранениями людей, с повреждением автомобильного транспорта, влекут за собой расходы бюджетной системы на медицинское обслуживание, административные расходы и расходы по восстановлению технического оснащения дорог. В целом, перечисленные потери от дорожно-транспортных происшествий в 2003 г. составили около 78 млрд. руб. Ущерб от негативного воздействия дорожного хозяйства и автомобильного транспорта на окружающую среду оценивается в 100 млрд. руб. ежегодно.

В целом, за год общая сумма потерь и упущенной выгоды, связанных с недостаточной развитостью дорожной сети и ее техническим состоянием, оценивается в 450 - 500 млрд. руб.

Если в ближайшие годы отставание развития дорожной сети от темпов автомобилизации страны продолжится, то к 2010 г. на подходах к Москве, Санкт-Петербургу и другим крупнейшим городам будут иметь место системные транспортные заторы, время проезда этих участков увеличится до нескольких часов, сохранится самый высокий среди развитых стран уровень аварийности и еще больше возрастет отрицательное воздействие на окружающую среду, особенно в крупных городах. Отставание в развитии дорожной сети будет являться сдерживающим фактором развития промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики и препятствовать укреплению страны как единого экономического и социального пространства.

1.4. Обоснование потребности в развитии дорожной сети

Изменения в прогнозных параметрах социально-экономического развития Российской Федерации предполагают увеличение прогнозных темпов роста автомобилизации и автомобильных перевозок. В соответствии с этим необходимы изменения системы мероприятий по развитию дорожной сети, в частности, по повышению пропускной способности автомобильных магистралей и развитию автотранспортных коридоров.

Проведенная оценка потребности в развитии дорожной сети учитывает, что только около 65 % населенных пунктов обеспечены связями по автомобильным дорогам с твердым покрытием с областными, краевыми, республиканскими центрами, а 39 тыс. населенных пунктов лишены таких связей. В их числе 7,5 % районных центров и 6,7 % центральных усадеб сельскохозяйственных предприятий. Условия обеспечения подъездов к населенным пунктам определяют необходимую потребность в автомобильных дорогах с твердым покрытием, которая по оценкам составляет около 1150 - 1250 тыс. км.

Решение задачи по удвоению ВВП к 2010 г. требует проведения структурных преобразований экономики, ее диверсификации - постепенного перехода от сырьевой направленности к увеличению роли обрабатывающей промышленности, развития сферы услуг и отраслей с высокой долей добавленной стоимости. Структурные сдвиги в экономике будут сопровождаться ростом спроса на услуги автомобильного транспорта и увеличением его доли в общем объеме грузовых и пассажирских перевозок всеми видами транспорта.

В условиях социально-экономического развития сфера применения автомобильного транспорта интенсивно расширяется. Автомобильный транспорт используется для перевозки высокоценных и скоропортящихся грузов на дальние расстояния, а также занимает доминирующее положение в перевозках на средние расстояния в 500 - 1000 км, и особенно в перевозках на короткие расстояния до 100 км.

Дальнейший рост объемов перевозок на автомобильном транспорте будет связан с увеличением объемов производства, развитием предпринимательской деятельности, расширением сферы услуг, повышением уровня жизни населения, освоением новых территорий и месторождений полезных ископаемых, расширением международной торговли, развитием транзитных перевозок по трассам международных транспортных коридоров, проходящих по территории России, и т.д. Учитывая тенденции социально-экономического развития страны, прогнозируется, что на автомобильном транспорте к 2025 г. (Приложение 1, рис. 11 - 12, табл. 7 - 9):

- объем перевозок грузов возрастет до 19 - 23 млрд. тонн, что составит более 80 % от общего объема грузовых перевозок всеми видами транспорта в Российской Федерации (без учета трубопроводного транспорта);

- объем перевозок пассажиров легковыми автомобилями и автобусами увеличится до 70 - 74 млрд. пассажиров.

Дальнейшая интеграция России в мировую экономику и ее вступление в ВТО приведут к увеличению объемов внешнеторгового оборота. В связи с увеличением во внешней торговле страны объемов экспорта и импорта продукции с высокой долей добавленной стоимости и повышением роли автомобильного транспорта в соответствующих перевозках, объем международных автомобильных перевозок грузов увеличится к 2025 г. в 3 - 3,5 раза и составит около 70 млн. тонн, ожидается также увеличение до 10 - 15 млн. тонн объемов транзитных перевозок автомобильным транспортом.

Численность парка грузовых автомобилей в России возрастет к 2025 г. до 6,2 - 6,4 млн. шт., автобусов - до 770 - 820 тыс. шт. При этом ожидаются изменения в структуре парка транспортных средств, - увеличится удельный вес крупнотоннажных и малотоннажных грузовых автомобилей грузоподъемностью до 1,5 т, автобусов средней и малой вместимости.

Повышение уровня доходов населения будет способствовать росту уровня автомобилизации, - к 2025 году прогнозируется увеличение количества легковых автомобилей до 350 - 400 шт. на 1 тыс. жителей, что соответствует современному уровню развитых стран (Приложение 1, рис. 13). Предполагается, что значительно возрастет мобильность населения за счет массового использования личных легковых автомобилей, количество которых увеличится до 55 - 60 млн. шт. При этом доля личного легкового автотранспорта в объеме автомобильных пассажирских перевозок страны возрастет до 50 - 55 %.

Прогнозируемый рост количества транспортных средств и увеличение объема грузовых и пассажирских перевозок на автомобильном транспорте приведет к увеличению интенсивности движения, что в существующих условиях будет способствовать появлению системных транспортных заторов, снижению скоростей движения, росту транспортных издержек и ухудшению экологической обстановки. Это обуславливает неотложную потребность в развитии сети автомобильных дорог Российской Федерации в соответствии с темпами социально-экономического развития и автомобилизации страны.

1.5. Обоснование необходимости разработки Программы

До настоящего времени развитие дорожной сети предполагалось продолжить в рамках принятой в 2001 году Правительством Российской Федерации Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России», включающей Подпрограмму «Автомобильные дороги». Однако уже на первом этапе реализации указанной Подпрограммы возник целый ряд проблем, требующих корректировки и пересмотра отдельных ее положений.

При сохранении сложившихся тенденций в развитии дорожной сети и объемах инвестиций в дорожное хозяйство приоритетные задачи развития автомобильных дорог, такие как реконструкция перегруженных участков федеральных автомобильных дорог, строительство крупных мостовых переходов, обеспечение подъездов к населенным пунктам по дорогам с твердым покрытием и др., могут быть решены не ранее 2025 г., в то время как растущая загрузка и увеличивающаяся потребность в развитии дорог требуют решения части важнейших задач уже к 2010 г.

Сохранение отставания темпов развития дорожной сети от темпов автомобилизации и роста автомобильных перевозок приведет к возникновению системных транспортных заторов на ряде участков магистральных внегородских и городских дорог, неразвитость территориальных дорог будет препятствовать развитию территорий и сдерживать повышение уровня жизни жителей сельских населенных пунктов и населенных пунктов в удаленных районах и т.д. Все эти факторы будут препятствовать социально-экономическому развитию Российской Федерации.

Реформа органов местного самоуправления определяет три уровня автомобильных дорог и требует соответствующего пересмотра классификации дорожной сети, перераспределения полномочий и ответственности, изменения системы управления и системы финансирования дорожного хозяйства. Действующая подпрограмма «Автомобильные дороги» не рассматривает вопросы, связанные с развитием дорог муниципальных образований, которые наравне с внегородскими автомобильными дорогами обеспечивают движение транспортных, в том числе транзитных потоков. Особенно остро стоит проблема строительства ряда мостов через крупные реки в границах муниципалитетов, - при сохранении существующей тенденции ввод этих объектов в эксплуатацию не будет обеспечен в ближайшие 15 - 20 лет.

Снижение инвестиционных возможностей бюджетной системы в дорожном хозяйстве и невыполнение плановых показателей, заложенных в подпрограмме «Автомобильные дороги» в результате реформирования системы финансирования дорожного хозяйства привело к росту объемов незавершенного строительства. Снижение объемов финансирования федеральных дорог не позволяет выполнить реализацию мероприятий по строительству и реконструкции федеральных дорог, в частности, завершить строительство КАД вокруг Санкт-Петербурга и а/д Чита - Хабаровск в сроки, установленные Президентом Российской Федерации.

Опыт целого ряда стран показывает, что решение задачи развития дорожной сети может осуществляться только на основе государственных программ, в которых обозначены основные направления и меры по развитию автомобильных дорог в увязке с обеспечением их финансирования. В качестве примеров можно привести реализованные в США, Германии, Японии и других странах долгосрочные программы развития автомобильных дорог, реализация которых позволила стимулировать развитие инфраструктуры, экономический рост и содействовать решению проблемы занятости населения. Необходимость разработки долгосрочной программы обусловлена также инвестиционным циклом реализации дорожных проектов длительностью 3 - 7 лет, что требует соответствующего горизонта планирования инвестиций, в том числе инвестиций, направленных на предупреждение перегрузки дорожной сети при увеличении автомобильных перевозок.

Приведенные выше обстоятельства обуславливают необходимость разработки Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог до 2025 года, программ развития автомобильных дорог по федеральным округам и субъектам Российской Федерации, уточнения планов развития транспортных систем городов.

Актуальность проблемы развития автомобильных дорог была подчеркнута на заседании Государственного совета Российской Федерации 29 октября 2003 года, посвященном государственной транспортной политике. В соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 8 ноября 2003 г. № Пр-2030ГС по итогам заседания Государственного совета, была разработана Национальная программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года. Концепция Программы была в составе Приложений к Транспортной стратегии Российской Федерации одобрена на заседании Правительства 18 декабря 2003 года.

2. Основные цели и задачи Программы

Анализ состояния дорожного хозяйства и его влияние на социально-экономическое развитие страны определяют цели и задачи долгосрочной Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог до 2025 года.

Цель программы - содействие экономическому росту, укреплению обороноспособности и экономической безопасности Российской Федерации, а также повышению уровня жизни населения за счет формирования сети автомобильных дорог, соответствующей потребностям экономики и населения.

Достижение данной цели обеспечивается за счет решения следующих задач.

В экономике:

- содействие экономическому росту за счет формирования дорожной сети, способной удовлетворить возрастающий спрос на перевозки автомобильным транспортом и обеспечить повышение скоростей движения;

- снижение стоимости и повышение конкурентоспособности отечественных товаров и услуг за счет сокращения транспортных издержек при перевозке грузов и пассажиров автомобильным транспортом;

- содействие росту экономической активности во всех отраслях экономики страны путем сокращения времени и улучшения условий доставки грузов и пассажиров, оптимизации логистических схем транспортного обслуживания, расширения транспортной доступности территорий и населенных мест;

- увеличение экономической активности за счет роста международного транзита через территорию страны, развития международного туризма, увеличения экспорта отечественных товаров и услуг;

- развитие и вовлечение в российскую экономическую систему и систему мировой торговли новых неосвоенных территорий, развитие сельского хозяйства.

В социальной сфере:

- обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации на свободное передвижение по территории страны;

- улучшение транспортной доступности регионов, повышение мобильности и деловой активности населения страны за счет обеспечения круглогодичного транспортного сообщения с населенными пунктами;

- повышение уровня жизни населения страны за счет сокращения стоимости товаров и услуг, улучшения социальных условий жизни и увеличения доходов;

- создание дополнительных рабочих мест в дорожном хозяйстве, других отраслях экономики и сфере услуг, связанных с обслуживанием дорожного хозяйства и автомобильного транспорта;

- увеличение продолжительности жизни населения за счет сокращения числа дорожно-транспортных происшествий, снижения отрицательного воздействия на окружающую среду и обеспечения своевременного медицинского обслуживания в удаленных районах страны в результате развития дорожной сети.

В бюджетной сфере:

Увеличение доходов бюджетной системы вследствие:

- развития сферы услуг на объектах дорожной инфраструктуры;

- роста экономической активности в различных отраслях при снижении транспортных издержек и росте мобильности населении с развитием дорожного хозяйства;

- освоения и развития новых территорий, улучшения транспортной доступности регионов;

- увеличения доходов в результате роста рыночной стоимости земель и имущества вблизи строящихся и реконструируемых автомобильных дорог;

- развития экспортно-импортных операций и международных автотранспортных перевозок.

Снижение государственных расходов вследствие:

- повышения эффективности расходов на дорожное хозяйство за счет более эффективного планирования государственных инвестиций, совершенствования механизмов расходования средств через систему закупок для государственных нужд;

- снижения транспортных издержек по доставке грузов и пассажиров, в частности при реализации мероприятий северного завоза.

В области укрепления обороноспособности и безопасности:

- повышение мобильности воинских подразделений за счет совершенствования сети автомобильных дорог оборонного значения;

- повышение живучести автомобильных дорог и содействие предотвращению угроз и снижению последствий чрезвычайных ситуаций за счет повышения мобильности спасательных и правоохранительных органов;

- решение геополитических и стратегических задач Российской Федерации в части ликвидации разобщенности и снижения разрыва в уровне развития между экономическими районами и отдельными регионами;

- содействие интеграционным процессам, развитию экономических и культурных связей между субъектами Российской Федерации, развитию стратегических партнерств с государствами - участниками СНГ и дальнего зарубежья.

На транспорте:

- создание единой транспортной системы страны, интегрированной в международную систему транспортных коммуникаций и обеспечивающей оптимальные способы доставки грузов и пассажиров;

- обеспечение гармоничного развития всех видов транспорта, транспортной инфраструктуры и системы транспортных коммуникаций, развитие экспорта транспортных услуг.

В дорожном хозяйстве:

- формирование единой дорожной сети на основе координируемого развития федеральных автомобильных дорог, автомобильных дорог субъектов Российской Федерации и муниципальных дорог;

- оптимизация начертания сети с целью сокращения протяженности маршрутов движения автомобильного транспорта (снижения перепробега);

- завершение формирования опорной сети современных скоростных автомагистралей на основных направлениях автотранспортных потоков, в том числе в составе международных транспортных коридоров, с доведением допустимых нагрузок и габаритов для транспортных средств до международных норм;

- увеличение пропускной способности внегородских и городских дорог путем их модернизации и реконструкции;

- обеспечение круглогодичной связи всех регионов и населенных пунктов с сетью автомобильных дорог общего пользования, формирование опорной сети дорог в районах Крайнего Севера и Дальнего Востока с целью улучшения социально-экономической ситуации в этом регионе и решения проблемы северного завоза;

- обеспечение подъездов по автомобильным дорогам ко всем транспортным узлам: железнодорожным станциям, речным и морским портам, аэропортам, терминалам и другим объектам транспортной инфраструктуры, а также к рекреационным зонам;

- развитие автомобильных дорог в приграничных районах во взаимосвязи с программой развития автомобильных пунктов пропуска в целях интеграции опорной сети автомобильных дорог страны в европейскую и азиатскую системы международных автомобильных дорог;

- строительство обходов населенных пунктов, модернизация и развитие внутригородских участков автомобильных дорог, являющихся продолжением федеральных и основных территориальных дорог опорной дорожной сети страны;

- снижение удельных показателей аварийности и негативного воздействия на окружающую среду от автомобильных дорог.

Национальная программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации на период до 2005 года основывается на следующих принципах:

- развитие дорожного хозяйства должно осуществляться в соответствии с общими направлениями развития транспортной системы, принятыми в Транспортной стратегии Российской Федерации;

- реализация Программы должна обеспечить скоординированное развитие дорожной сети уровней государственной власти и местного самоуправления, развитие федеральных и территориальных дорог, муниципальных дорог и улично-дорожной сети городов;

- система мероприятий должна предусматривать разработку нормативно-правовой базы регулирования дорожного хозяйства, мероприятий по обеспечению безопасности движения и экологической безопасности развития дорожного хозяйства, повышение эффективности системы управления и системы планирования в дорожном хозяйстве, повышение эффективности расходов на дорожное хозяйство, развитие дорожной науки;

- система финансирования дорожного хозяйства должна предусматривать формирование бюджетных источников финансирования дорожного хозяйства, сбалансированных по трем уровням бюджетной системы в соответствии с классификацией автомобильных дорог, полномочиями и ответственностью за состояние и развитие дорожной сети, а также содержать механизмы привлечения частных и заемных средств для финансирования дорожного хозяйства, включая взимание платы за пользование автомобильными дорогами.

Программа развивает и конкретизирует положения Концепции Программы модернизации и развития сети автомобильных дорог Российской Федерации на период до 2025 года, одобренной в составе материалов к Транспортной стратегии Российской Федерации на заседании Госсовета Российской Федерации 29 октября 2003 г. и заседании Правительства Российской Федерации 18 декабря 2003 г.

Решение предусмотренных Программой задач в пределах рассматриваемого периода с учетом прогнозируемых финансовых возможностей будет достигаться реализацией оптимальной инвестиционной политики, концентрации финансовых и иных ресурсов на приоритетных направлениях развития дорожной сети и проектах, обеспечивающих наибольший мультипликативный эффект от инвестиций. По мере улучшения транспортно-эксплуатационного состояния существующей сети автомобильных дорог и сооружений на них предусмотрено совершенствовать воспроизводственную структуру инвестиций в автомобильные дороги с переходом к увеличению доли средств, направляемых на строительство, реконструкцию и модернизацию автомобильных дорог.

3. Меры по повышению эффективности оказания государственных услуг и управления имуществом в дорожном хозяйстве

3.1. Совершенствование системы управления дорожным хозяйством

Изменение классификации автомобильных дорог

Одной из основных задач изменений в системе управления дорожным хозяйством, предлагаемых в Программе, является реализация положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым в сети автомобильных дорог определяются муниципальные дороги общего пользования. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость внесения изменений в действующую классификацию автомобильных дорог. В дополнение к этому, мероприятия Программы предусматривают совершенствование работы органов управления и повышение эффективности оказания государственных услуг и управления имуществом в дорожном хозяйстве.

Результатом изменений в системе управления дорожным хозяйством и классификации автомобильных дорог должно стать формирование единой сети автомобильных дорог Российской Федерации с целью обеспечения единства экономического пространства, обеспечения свободы перемещения граждан, товаров и услуг по всей территории России.

Одним из существенных недостатков существующей сети автомобильных дорог общего пользования является наличие разрывов федеральных и территориальных дорог в крупных городах и населенных пунктах, что нарушает целостность дорожной сети, может приводить к резким изменениям условий движения, создает препятствия для проезда транзитного автотранспорта и не обеспечивает возможность проведения согласованных работ по улучшению транспортно-эксплуатационного состояния дорог. Качество муниципальных дорог хуже, чем федеральных и территориальных, что в совокупности с высокой загрузкой и сложностью регулировки транспортных потоков приводит к существенному снижению скоростей движения в пределах этих населенных пунктов.

Муниципальные дороги дополняют действующую сеть федеральных и территориальных дорог общего пользования и ликвидируют имеющиеся разрывы в этой сети в городах и других населенных пунктах. В соответствии с принятыми законодательными актами сеть автомобильных дорог общего пользования включает три уровня автомобильных дорог:

- федеральные автомобильные дороги, находящиеся в собственности Российской Федерации;

- территориальные автомобильные дороги субъектов Российской Федерации;

- муниципальные автомобильные дороги, включающие автомобильные дороги городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Реализация положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требует уточнения классификации автомобильных дорог. К федеральным автомобильным дорогам предполагается в дальнейшем относить следующие автомобильные дороги:

- магистральные дороги, соединяющие столицу Российской Федерации, г. Москву, со столицами сопредельных государств и административными центрами субъектов Российской Федерации;

- автомобильные дороги, входящие в состав международных транспортных коридоров;

- автомобильные дороги, соединяющие между собой административные центры субъектов Российской Федерации;

- подъезды от федеральных автомобильных дорог к специальным объектам федерального назначения, а также транспортных узлам, имеющим международное значение (морским и речным портам, аэропортам и железнодорожным узлам).

К территориальным автомобильным дорогам предполагается относить следующие дороги в пределах границ субъектов Российской Федерации:

- автомобильные дороги, соединяющие административные центры субъектов Российской Федерации с центрами муниципальных районов, с федеральными автомобильными дорогами, ближайшими морскими и речными портами, аэродромами и крупными железнодорожными узлами;

- автомобильные дороги, соединяющие между собой федеральные автомобильные дороги;

- автомобильные дороги, соединяющие между собой административные центры муниципальных районов, а также административные центры муниципальных районов с городскими округами и городские округа между собой;

- автомобильные дороги, соединяющие между собой региональные автомобильные дороги.

К муниципальным автомобильным дорогам предполагается относить муниципальные дороги трех типов (в состав муниципальных дорог включаются открытые для движения автомобильного транспорта участки улиц, набережных, площадей):

- автомобильные дороги городского округа - расположенные в границах округа автомобильные дороги, за исключением проходящих по его территории федеральных и территориальных автомобильных дорог общего пользования;

- автомобильные дороги муниципального района - расположенные в границах муниципального района автомобильные дороги, связывающие населенные пункты (вне границ этих населенных пунктов), за исключением федеральных и территориальных дорог общего пользования;

- автомобильные дороги городских и сельских поселений - расположенные в границах городского или сельского поселения автомобильные дороги, за исключением федеральных и территориальных дорог общего пользования, а также автомобильные дороги муниципального района.

В рамках формирования трехуровневой структуры дорожной сети, включающей федеральные, территориальные и муниципальные дороги, необходимо реализовать следующий ряд мероприятий:

- принятие классификации автомобильных дорог общего пользования, сеть которых включает федеральные, территориальные и муниципальные автомобильные дороги;

- инвентаризация существующей дорожной сети во всех субъектах Российской Федерации с учетом положений новой классификации;

- установление органов, ответственных за состояние и развитие соответствующих автомобильных дорог, установление полномочий по управлению, организации и финансированию работ для каждого уровня дорожной сети;

- передача, при необходимости, автомобильных дорог или их участков от одного уровня органа управления к другому уровню (с перераспределением имущества в соответствии с установленными полномочиями);

- обновление форм статистической отчетности по автомобильным дорогам общего пользования всех уровней.

Результаты предварительной инвентаризации федеральных, территориальных и муниципальных автомобильных дорог показывают, что реализация положений реформы местного самоуправления может привести к следующим изменениям в протяженности сети автомобильных дорог по уровням:

- протяженность федеральных автомобильных дорог будет увеличена за счет отнесения к федеральным автомобильным дорогам участков, проходящих через города и населенные пункты, обходов городов и населенных пунктов, а также за счет возможной передачи части территориальных дорог в сеть федеральных дорог при изменении классификации;

- изменения в протяженности территориальных дорог предполагаются, главным образом, за счет возможной передачи части территориальных дорог в сеть дорог муниципальных районов, возможны также изменения протяженности при передаче в сеть территориальных дорог участков муниципальных дорог, проходящих через города и другие населенные пункты, а также при других изменениях классификации;

- изменения в протяженности муниципальных дорог, соответственно, возможны за счет передачи участков дороги из сети территориальных дорог в сеть дорог муниципальных районов, а также за счет передачи дорог и улиц, являющихся продолжением федеральных и территориальных дорог в пределах населенных пунктов и их обходов в сеть дорог, соответственно федерального и территориального значения.

Предварительные оценки изменения протяженности федеральных, территориальных и муниципальных дорог приведены в табл. 3.1. Приведенные в таблице оценки изменения протяженности дорог по уровням составлены на основе предварительной инвентаризации дорожной сети в субъектах Российской Федерации. Ожидается, что основная часть изменений протяженности автомобильных дорог будет реализована к 2010 г. С учетом неопределенности сроков и объемов изменения протяженности сети автомобильных дорог программные мероприятия приведены в действующей классификации федеральных и территориальных автомобильных дорог с добавлением муниципальных автомобильных дорог. По результатам передачи участков дорожной сети от одного уровня управления к другому уровню должно произойти уточнение целевых показателей Программы по трем уровням управления автомобильными дорогами.

Таблица 3.1

Оценка изменения протяженности федеральных, территориальных и муниципальных автомобильных дорог в результате реализации положений реформы местного самоуправления и изменения классификации автомобильных дорог.

Мероприятия по изменению классификации автомобильных дорог должны проводиться в сроки, установленные действующим законодательством, и включать следующие основные этапы:

- инвентаризацию автомобильных дорог, принятие классификации автомобильных дорог, распределение автомобильных дорог в соответствии с принятой классификацией (2006 г.);

- определение расходных обязательств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по финансированию дорожного хозяйства с соответствующим распределением доходных источников (2006 - 2008 гг.);

- окончательное распределение автомобильных дорог по уровням с приведением фактической принадлежности и расходных обязательств в соответствие с распределением автомобильных дорог и доходных источников по уровням бюджетной системы (2010 г.).

Повышение эффективности системы управления

Дорожное хозяйство, основанное, как и в других странах, на государственной и муниципальной собственности и преимущественно бюджетном финансировании, должно сформировать эффективную систему государственного и муниципального управления имуществом автомобильных дорог и инвестициями в дорожное хозяйство. Система государственного и муниципального управления дорожным хозяйством должна обеспечить:

- координацию развития, планирования и финансирования федеральных, территориальных и муниципальных автомобильных дорог, реализацию долгосрочных и среднесрочных программ развития автомобильных дорог;

- сохранность и охрану автомобильных дорог общего пользования, сохранность государственного и муниципального имущества в дорожном хозяйстве, формирование имущественного комплекса на каждом уровне управления в соответствии с установленными полномочиями и ответственностью;

- контроль безопасности дорожного движения и экологической безопасности дорожного хозяйства, контроль состояния автомобильных дорог, качества выполнения дорожных работ и исполнения договорных обязательств подрядчиками;

- выполнение функций государственного заказчика, организацию закупок для нужд дорожного хозяйства;

- формирование законодательной и нормативно-правовой базы регулирования дорожного хозяйства, осуществление технической политики и технического регулирования дорожного хозяйства, регулирование процедур стандартизации и сертификации;

- укрепление инженерно-технического потенциала органов управления, создание института главных инженеров с соответствующим инженерно-техническим обеспечением;

- стимулирование органов управления автомобильными дорогами к улучшению качества автомобильных дорог и снижению стоимости дорожных работ;

- совершенствование методов управления автомобильными дорогами, методов контроля и диагностики технического состояния дорог, анализа интенсивности и условий движения, разработку и применение автоматизированных систем управления инвестиционным процессом и процессом эксплуатации дорог;

- сокращение избыточных и устранение дублирующих функций по управлению дорожным хозяйством, привлечение частных предприятий по конкурсу к управлению реализацией дорожными проектами с передачей им значительной части функций заказчика;

- привлечение общественных организаций пользователей автомобильных дорог к вопросам, связанным с планированием и развитием автомобильных дорог общего пользования.

На федеральном уровне система управления дорожным хозяйством включает три звена:

- Министерство транспорта и связи Российской Федерации, осуществляющее выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование дорожного хозяйства, контроль деятельности Федерального дорожного агентства и координацию с другими находящимися в ведении министерства агентствами и службами, а также взаимодействие с другими министерствами;

- Федеральное дорожное агентство как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный управлять автомобильными дорогами и федеральным имуществом в дорожном хозяйстве, - Государственный заказчик Программы и главный распорядитель выделяемых на ее реализацию бюджетных средств;

- подведомственные органы управления федеральными автомобильными дорогами - государственные заказчики дорожных работ по содержанию, ремонту, модернизации, реконструкции и строительству автомобильных дорог.

Важной задачей совершенствования системы управления является формирование и поддержание системы оперативного информационного обеспечения органов управления, организаций и предприятий дорожного хозяйства.

Координация развития автомобильных дорог, находящихся в ведении различных уровней власти, может осуществляться на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые определят сферу и условия взаимодействия по формированию единой дорожной сети страны. Необходима также координация работы федеральных и территориальных органов управления дорожным хозяйством с работой других видов транспорта (железнодорожного, внутреннего водного, морского и воздушного транспорта) и транспортной инфраструктуры. Осуществление единой государственной дорожной политики, основанной на федеральных принципах, имеет важнейшее значение и должно основываться на использовании инструментов заинтересованности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в согласованном развитии федеральных, территориальных и муниципальных дорог.

Совершенствование системы управления сетью федеральных и территориальных автомобильных дорог предусмотрено осуществлять с применением единого подхода, основанного на недопущении совмещения функций государственного управления с функциями хозяйствующих субъектов, в том числе с функциями и правами органов государственного надзора. Развитие контроля в дорожном хозяйстве будет осуществляться на федеральном, территориальном и муниципальном уровнях в направлении совершенствования механизмов проверки целевого и эффективного использования ресурсов и государственного имущества, организации конкурсов при закупках подрядных работ, контроля за ценообразованием и соблюдения действующих нормативных документов и утвержденной проектно-сметной документации при дорожных работах, совершенствовании аудиторских проверок и др.

Повышение эффективности управления государственным имуществом

В части управления государственной собственностью совершенствование системы управления должно предусматривать снижение участия государства в отрасли дорожного хозяйства, которое потребует сокращения числа государственных предприятий, в том числе предприятий, осуществляющих содержание автомобильных дорог путем приватизации или ликвидации части из них. При этом необходимо учитывать, что особый характер деятельности государственных предприятий, осуществляющих содержание автомобильных дорог и финансируемых преимущественно из бюджета, заключается не в получении прибыли, а в обеспечении бесперебойного и безопасного финансирования автомобильных дорог, что требует установления для таких предприятий особого организационно-правового статуса по следующим причинам:

- работы по содержанию автодорог требуют использования дорогостоящего, сезонно используемого специального оборудования и зданий специального назначения;

- дорожно-эксплуатационные предприятия осуществляют мобилизационную подготовку автомобильных дорог;

- задачами предприятий, осуществляющих содержание автомобильных дорог, являются ликвидация последствий дорожно-транспортных происшествий и оперативное восстановление проезда по автомобильной дороге при возникновении чрезвычайных ситуаций, включая меры оперативного реагирования по их предупреждению;

- объемы работ, связанные с содержанием автомобильных дорог, зависят от климатических и погодных условий и не подлежат точному определению на стадии заключения контракта;

- в отдаленных и неосвоенных районах не развит рынок работ по содержанию автомобильных дорог.

В создавшейся ситуации на ближайшую перспективу целесообразно сохранить в государственной собственности предприятия, осуществляющие содержание автомобильных дорог с оптимизацией их количества. По мере формирования и развития рынка дорожных работ предполагается осуществлять поэтапный переход на систему контрактного содержания автомобильных дорог предприятиями частного сектора.

Будет завершено реформирование государственных унитарных предприятий в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.99 № 1024 с созданием на их базе специализированных предприятий службы содержания автомобильных дорог.

Управление имуществом в дорожном хозяйстве при реализации мероприятий Программы предполагает:

- инвентаризацию имущества, реализацию системы учета имущественных объектов, оформление прав на них, ведение реестров федеральных автомобильных дорог, имущества дорожных организаций;

- оптимизацию количества объектов государственного управления, освобождение от имущества, не имеющего отношения к обеспечению функционирования организаций и предоставлению государственных услуг дорожного хозяйства;

- регулирование отношений собственности, связанных с передачей автомобильных дорог общего пользования и прочего имущества дорожного хозяйства;

- эффективное использование и сохранность государственного имущества дорожного хозяйства, повышение эффективности деятельности государственных предприятий;

- привлечение дополнительных доходов в бюджет от использования имущества дорожного хозяйства.

В области совершенствования землепользования в дорожном хозяйстве предполагается выполнить ряд мер, направленных на исключение потерь средств бюджета, связанных с расходами на отвод земель для строительства автомобильных дорог, а также на использование земель полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог. Предполагается осуществить работы по созданию отраслевого земельного кадастра, установлению и обозначению границ земельных участков полос отвода и придорожных полос, проведению инвентаризации земель и регистрации прав на них. Для обеспечения перспективного строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования будет осуществляться резервирование земель с переходом к формированию фонда резервируемых земель.

3.2. Совершенствование системы финансирования дорожного хозяйства

Реализация положений реформы местного самоуправления

Достижение поставленных Программой целей и задач требует реформирования системы финансирования дорожного хозяйства. На обозримую перспективу автомобильные дороги общего пользования будут находиться в государственной и муниципальной собственности, следовательно, ответственность за их состояние и развитие должны нести органы власти, в ведении которых находятся эти автомобильные дороги, а финансирование содержания, ремонта, модернизации и развития автомобильных дорог должно осуществляться из бюджетов соответствующих уровней.

Реализация положений реформы местного самоуправления предусматривает расширение классификации автомобильных дорог общего пользования, сеть которых должна включать федеральные, территориальные и муниципальные дороги. В соответствии с новой классификацией с учетом загрузки автомобильных дорог, потребности в модернизации и развитии дорожной сети должны быть определены расходные обязательства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов.

Принятие новой классификации, изменение структуры и протяженности автомобильных дорог общего пользования при передаче автомобильных дорог с одного уровня на другой (табл. 3.1) потребует корректировки расходных обязательств органов управления - увеличение расходов на содержание и развитие федеральных автомобильных дорог общего пользования, сокращение расходов на территориальные автомобильные дороги и выделение расходных обязательств по финансированию содержания, ремонта, строительства и реконструкции муниципальных дорог в соответствии с протяженностью и техническим состоянием сети федеральных, территориальных и муниципальных дорог, потребностью в ее модернизации и развитии.

В соответствие с расходными обязательствами должны быть приведены доходные источники, а также изменены механизмы выделения финансовой помощи, которые должны предусматривать:

- возможность предоставления адресной финансовой помощи бюджетам соответствующего уровня для реализации дорожных проектов, имеющих межрегиональное и федеральное значение, когда для их реализации недостаточно собственных бюджетных средств;

- возможность выравнивания бюджетной обеспеченности финансирования содержания и ремонта автомобильных дорог с доведением ее до нормативов путем предоставления из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, а также финансовой помощи из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных образований;

- возможность совместного финансирования из бюджетов различных уровней дорожных проектов, имеющих транспортное значение для Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования на основе долевого участия;

- возможность использования системы финансовой помощи в качестве инструмента реализации государственной политики формирования и развития единой дорожной сети страны, определения приоритетов ее развития, формирования единых требований к автомобильным дорогам, их эксплуатации, техническому регулированию дорожной деятельности, реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения, экологической безопасности, решения задач укрепления обороноспособности и экономической безопасности.

Предложения по источникам финансирования расходов на дорожное хозяйство

Высокая потребность в развитии дорожной сети и бюджетные ограничения в части финансирования автомобильных дорог требуют расширения использования внебюджетных источников для финансирования развития дорожной сети. Однако с учетом международного опыта и анализа возможности взимания платы за пользование автомобильными дорогами в России возможности для привлечения внебюджетных источников ограничены. По этой причине основная часть нагрузки по финансированию автомобильных дорог общего пользования ложится на бюджетную систему.

Формирование источников финансирования автомобильных дорог предлагается основывать на принятых в развивающихся и развитых странах тенденциях, рассматривающих использование автомобильных дорог в качестве платной услуги. Реализацию этого положения с целью упрощения администрирования взимания платы предполагается осуществлять путем взимания установленных налогов и сборов с пользователей автомобильных дорог и других лиц, для которых автомобильная дорога является источником получения доходов. При этом с учетом необходимости создания условий для конкурентоспособности отечественных автоперевозчиков на мировом рынке система дорожных налогов и сборов должна быть гармонизирована с аналогичными системами других стран.

В качестве доходных источников бюджетной системы предусматриваются в числе налогов, связанных с использованием автомобильного транспорта и дорог:

- акцизы на автомобильный бензин, дизельное топливо и масла для двигателей (с увеличением ставок на 50 % и распределением 100 % поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, утвержденным в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год»);

- транспортный налог (с увеличением ставок и зачислением 100 % поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации);

- плата за пользование автомагистралями «евровиньет», уплачиваемая исходя из грузоподъемности транспортного средства (с зачислением 100 % поступлений в федеральный бюджет);

- штрафы за нарушение правил дорожного движения (увеличение штрафов в 5 - 6 раз с зачислением 100 % поступлений штрафов в муниципальные бюджеты).

в числе прочих налогов:

- часть поступлений от налога на добавленную стоимость в размере 0,5 процентных пункта ставки (поступления налога зачисляются в федеральный бюджет);

- часть поступлений налога на добычу полезных ископаемых с углеводородов (увеличение базовой ставки налога на добычу полезных ископаемых с зачислением 50 % увеличения поступлений в федеральный бюджет и распределением 50 % поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам распределения части поступлений акцизов, утвержденным в федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год»);

- часть поступлений налога на прибыль в размере 1,5 процентных пункта ставки (с зачислением 100 % поступлений в муниципальные бюджеты).

Результаты оценки поступлений налогов вследствие реализации перечисленных мер приведены в Приложении 1, табл. 10.

В перспективе по мере роста экономической активности и автомобилизации будет совершенствоваться система администрирования транспортного налога и евровиньета с использованием электронных, в том числе спутниковых систем администрирования. Предполагается также усиливать применение электронных систем контроля и видеонаблюдения при контроле за соблюдением правил дорожного движения водителями и пешеходами, в частности при контроле скоростного режима.

Повышение эффективности системы финансирования дорожного хозяйства

Система финансирования автомобильных дорог общего пользования на каждом уровне государственной власти и местного самоуправления должна обеспечить эффективность инвестиционных и текущих расходов, в том числе:

- финансирование в полном объеме содержания действующей сети автомобильных дорог по нормативу, устанавливаемому исходя из категории автомобильной дороги, интенсивности движения и дорожно-климатических условий;

- финансирование ремонта действующей сети автомобильных дорог в объемах, обеспечивающих восстановление ежегодного износа;

- финансирование модернизации и развития автомобильных дорог исходя из потребностей экономики и населения региона и решения стратегических задач государства, определенных Программой с учетом показателей экономической эффективности, установленных дифференцированно с учетом особенностей социально-экономического развития регионов;

- сокращение объемов незавершенного строительства путем концентрации финансовых ресурсов на завершение объектов высокой степени готовности и планирования ввода в эксплуатацию для скорейшего получения отдачи от вложенных средств;

- стабильность, предусматривающую согласование планирования и реализации длительных инвестиционных проектов в дорожном хозяйстве с бюджетным процессом, ориентированным в настоящее время на годовой цикл;

- перспективное планирование модернизации и развития автомобильных дорог и своевременное финансирование разработки предпроектной и проектной документации с учетом сроков разработки, рассмотрения и утверждения документации;

- гибкость, позволяющую использовать для финансирования автомобильных дорог общего пользования наряду с бюджетными средствами средства частных инвесторов, внешние и внутренние займы и др.;

- целевой и адресный характер расходования средств на дорожное хозяйство, исключающий возможность их использования на иные нужды;

- ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за эффективное и целевое использование средств, направляемых на финансирование автомобильных дорог;

- прозрачность системы финансирования и бюджетного планирования расходов на дорожное хозяйство;

- эффективность инвестиций и текущих расходов на дорожное хозяйство.

Определение общих приоритетов по финансированию дорожного хозяйства предполагается осуществлять путем ведения отраслевого реестра расходных обязательств, в котором по периодам указаны пообъектные расходы на содержание, ремонт, реконструкцию и строительство. Сводным отчетом такого реестра является перспективный финансовый план отрасли - среднесрочный бюджет расходов на дорожное хозяйство на перспективу не менее 5 лет, в котором на ближайшие 3 года выделены основные статьи расходов, а последние два года составляются в форме прогноза развития дорожного хозяйства на основании прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации. Определенные на среднесрочный период приоритеты должны использоваться при составлении Главным распорядителем отрасли бюджетных заявок в процессе составления проекта бюджета на очередной финансовый год.

Увеличение эффективности планирования будет повышаться путем разработки процедур планирования с последующим обеспечением финансирования капитальных расходов в отрасли. В частности, предлагается обеспечить государственные гарантии финансирования капитальных расходов при их планировании в случае утверждения плана капитальных расходов Правительством Российской Федерации в составе долгосрочных целевых программ. Предполагается также установить порядок мониторинга эффективности инвестиционных проектов в дорожном хозяйстве, установить порядок действий в случае признания проекта неэффективным с возможным закрытием финансирования проекта.

В рамках повышения эффективности расходов на дорожное хозяйство должны быть реализованы меры по повышению эффективности текущих расходов, включающие среднесрочное планирование и повышение эффективности административных и прочих расходов, повышение эффективности планирования и расходования средств на содержание и ремонт автомобильных дорог и др.

Реализация Программы предполагает мониторинг эффективности расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе путем установления и проверки значений критериев эффективности программы, отражающих степень достижения конечных целей. Планирование расходов на дорожное хозяйство предполагается осуществлять по сценариям с целью компенсации недостаточной точности многолетних планов, при этом должен быть предусмотрен порядок изменения показателей расходов, а также порядок расходования высвобождаемых средств при отклонениях расходов в меньшую сторону.

3.3. Подготовка законодательной базы и нормативно-правовое обеспечение

Одним из важнейших условий повышения эффективности предоставления государственных услуг и управления имуществом в дорожном хозяйстве является создание условий для реализации мероприятий Программы и разработка соответствующих законодательных и нормативно-правовых актов, обеспечивающих решение первоочередных задач, требующих законодательного урегулирования:

В системе управления автомобильными дорогами и имуществом в дорожном хозяйстве предполагается:

- пересмотреть действующую классификацию автомобильных дорог в соответствии с принятыми изменениями в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления, придание муниципальным дорогам статуса дорог общего пользования;

- определить права и ответственность органов управления автомобильными дорогами и пользователей автомобильных дорог, установить систему взаимодействия органов управления автомобильными дорогами различных уровней между собой с целью формирования единой дорожной сети страны, а также взаимодействия этих органов с хозяйствующими субъектами и другими органами власти;

- установить порядок планирования и создания автомобильных дорог, порядок отвода, резервирования и использования земельных участков, необходимых для их размещения и строительства, порядок учета развития автомобильных дорог и объектов дорожной инфраструктуры при градостроительном планировании;

- установить правила функционирования, использования и учета автомобильных дорог, обеспечения их сохранности, определить порядок введения ограничений движения по автомобильным дорогам;

- определить дополнительные требования к автомобильным дорогам и примыкающим к ним территориям, включая введение ограничений на осуществление там хозяйственной деятельности с целью повышения безопасности;

- определить порядок создания и функционирования платных автомобильных дорог, прав пользователей этих дорог, а также населения и юридических лиц на прилегающих территориях, определение прав и гарантий инвесторам.

В системе бюджетного финансирования дорожного хозяйства предполагается:

- привести в соответствие расходные обязательства по финансированию автомобильных дорог, доходные источники и объемы финансовой помощи для бюджетов всех уровней, обеспечить финансирование минимальных расходных потребностей (работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог, относительно которых принято решение о сохранении их в сети);

- провести корректировку системы межбюджетных отношений с учетом положений реформы местного самоуправления, установить принципы выделения финансовой помощи на выравнивание дорожной сети бюджетам других уровней, установить порядок использования средств, выделяемых на государственную поддержку дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации и муниципалитетов;

- повысить налоги с пользователей автомобильных дорог путем увеличения ставок акцизов на горюче-смазочные материалы, транспортного налога, штрафов за нарушение правил дорожного движения, введения платы с пользователей тяжеловесных транспортных средств (евровиньет) с направлением соответствующих доходов на финансирование дорожного хозяйства;

- целесообразно предусмотреть расходы или установить льготы по налогообложению имущества и земель автомобильных дорог общего пользования, платежам за пользование природными ресурсами при строительстве и эксплуатации автомобильных дорог общего пользования;

- установить принципы планирования дорожных работ и их финансирования с учетом длительного цикла реализации дорожных проектов;

- повысить эффективность системы ценообразования в дорожном хозяйстве путем перехода к использованию публикуемых расценок по видам работ;

- повысить эффективность системы закупок для нужд дорожного хозяйства путем установления законодательных критериев выбора победителя торгов, критериев отклонения заявок, условий признания торгов несостоявшимися или результатов торгов - недействительными и др.

В системе технического регулирования дорожного хозяйства предусматривается создание специальных технических регламентов и стандартов, обеспечивающих безопасность дорожных сооружений и безопасность дорожного движения по ним путем установления нагрузок и скоростей движения, геометрических параметров автодорог, требований к транспортно-эксплуатационным показателям и техническим средствам организации дорожного движения.

Действующие нормативно-правовые документы необходимо привести в соответствие с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации и другими основополагающими документами. Необходимо внести изменения в действующие и разработать новые федеральные законы и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие деятельность в сфере дорожного хозяйства, гармонизировать российское законодательство с международными правовыми актами.

Нормативно-правовое регулирование дорожного хозяйства должно обеспечить механизмы реализации Программы и требует принятия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации, в том числе принятие следующих федеральных законов: «О федеральных автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации», «О платных автомобильных дорогах», «О договорах концессии», «О резервировании земель», «О закупках и поставках продукции для государственных нужд». Кроме того, потребуется внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, а также федеральные законы: «О безопасности дорожного движения», «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и «Налоговый кодекс Российской Федерации», «О рекламе» и др.

Необходима также ратификация международных соглашений и конвенций, регламентирующих допустимые нагрузки на автомобильные дороги и габариты транспортных средств, допустимые геометрические параметры автомобильных дорог, требования по безопасности движения, включая допустимые значения коэффициента сцепления, ровности дорожных покрытий, требования к дорожным знакам и др.

По мере реализации положений Программы, как и для других видов транспорта, деятельность которых регулируется законами и кодексами, предполагается объединить вопросы регулирования строительства, реконструкции, ремонта, содержания и эксплуатации автомобильных дорог в Дорожном кодексе Российской Федерации, в который должны войти основные определения, классификация дорог, разграничение прав собственности на автомобильные дороги общего пользования между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, вопросы платных автомобильных дорог и др.

3.4. Повышение эффективности бюджетных расходов на дорожное хозяйство

В Программе наряду с определением потребностей в расходах на строительство и реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог предполагается проведение ряда мер, направленных на повышение эффективности расходов на дорожное хозяйство. Основными направлениями проведения мер по повышению эффективности являются совершенствование системы ценообразования, повышение эффективности системы закупок для нужд отрасли, применение новых материалов и совершенствование системы планирования.

Совершенствование системы ценообразования

Особенности дорожной отрасли диктуют необходимость определенной регламентации ценообразования в целях обеспечения его прозрачности и возможности соответствующего государственного контроля, а также в целях регулирования процесса формирования цены работ на всех этапах инвестиционного процесса. Действующая нормативная система ценообразования имеет ряд недостатков (использование устаревших норм, технологий, машин, механизмов и материалов, возможность применения альтернативных методик, приемов и процедур определения стоимости, определяющая роль управленческого аппарата и др.), приводящих к ее неэффективности. Существенным недостатком является отсутствие экономических стимулов для подрядчика к снижению стоимости работ и внедрению новых, более эффективных технологий и материалов, - система стимулирует затратный механизм и заинтересованность в использовании более дорогих конструкций и материалов.

Совершенствование системы ценообразования направлено на решение следующих задач:

- упрощение системы ценообразования, определения и контроля за стоимостью работ, обеспечение прозрачности и простоты ценообразования;

- формирование конкурентной среды и предупреждение монополизма на рынке подрядных работ;

- стимулирование эффективного расходования финансовых и материальных ресурсов подрядчиками, стимулирование снижения стоимости работ.

Решение этих задач предполагается при помощи реализации следующих мероприятий (см. табл. 3.4):

- переход от нормативного ценообразования к использованию фиксированных укрупненных единичных расценок при определении стоимости работ при оценке стартовой стоимости контракта, при проведении торгов, при контроле за выполнением работ и их оплате;

- обеспечение прозрачности ценообразования и контроля за ценами путем публикации единичных расценок в открытой печати;

- совершенствование системы закупок подрядных работ для нужд дорожного хозяйства.

Ключевым механизмом системы является использование конкурсных торгов для выбора подрядчика и определения стоимости контракта.

Повышение эффективности системы закупок для нужд дорожного хозяйства

Результаты работы дорожного хозяйства в последние годы показали, что применение системы конкурсных торгов позволяет повысить эффективность бюджетных расходов на дорожное хозяйство. Так, в 2003 г. было проведено 4663 торгов с общей стоимостью лотов 50,2 млрд. руб., при этом экономия составила 6,4 млрд. руб., или 12,7 % от первоначальной стоимости лотов. Закупки для нужд дорожного хозяйства субъектов Российской Федерации часто менее эффективны, но и там преимущественное применение системы открытых конкурсных торгов позволяет более эффективно осуществлять расходы.

Действующая система закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд имеет ряд недостатков, приводящих к снижению их эффективности в дорожном хозяйстве, способствующих искусственному ограничению конкуренции. В рамках мероприятий по совершенствованию системы закупок для нужд дорожного хозяйства предполагается (см. табл. 3.4):

- установить законодательные критерии выбора победителя торгов, условия признания конкурса несостоявшимся или результатов конкурса - недействительными (основным критерием выбора подрядчика является цена, при этом могут также приниматься во внимание технические условия, предложенные подрядчиками, для закупок проектных или научных работ вес оценки технического предложения должен быть выше, чем при закупке типовых работ);

- закрепить законодательно условия проведения предквалификации и условия отклонения заявок участников;

- установить количественные и качественные требования к обеспечению выполнения заказчиком и подрядчиком своих обязательств;

- установить минимальную продолжительность гарантийного срока, определить порядок осуществления заказчиком контроля за выполнением работ по договору, включая контроль технологии и качества работы и др.;

- уточнить перечень оснований, при которых допускается отступление от конкурсного порядка государственных закупок, а также перечень оснований для проведения закрытых конкурсов;

- установить ответственность заказчиков и организаторов торгов за выполнение тех обязанностей, которые возлагаются на них в связи с проведением конкурсов.

Применение новых технологий и материалов, снижение стоимости работ

Повышение эффективности расходов на дорожное хозяйство предполагается также осуществлять при помощи применения новых технологий и материалов, при этом предусматривается решение следующих задач:

- увеличение сроков службы дорожных одежд и искусственных сооружений;

- снижение стоимости и сроков проведения дорожных работ;

- повышение безопасности дорожного движения и снижение издержек от дорожно-транспортных происшествий;

- ликвидация отставания от уровня развитых зарубежных стран в применении технологий, техники, конструкций и материалов в дорожном хозяйстве.

Реализация данных мероприятий предполагает применение в дорожном хозяйстве следующих технологий и технических решений:

- ресурсо- и энергосберегающих технологий, техники и материалов;

- экологически безопасных технологий и материалов;

- конструкций, технологий и материалов, повышающих безопасность функционирования дорог и дорожных сооружений, в том числе влияющих на безопасность дорожного движения;

- эффективных систем управления дорожным хозяйством.

Реализация данных мер будет способствовать повышению качества дорожных работ, увеличению срока службы автомобильных дорог и искусственных сооружений, улучшению условий труда на дорожных работах, снижению расходов на ремонт и содержание дорог и сооружений, в том числе за счет оптимизации финансовых затрат на закупку техники и производство работ.

Таблица 3.4

Повышение эффективности системы ценообразования и системы закупок для нужд дорожного хозяйства

Повышение эффективности системы планирования в дорожном хозяйстве

Повышение эффективности системы планирования предусматривает повышение эффективности реализуемых инвестиционных проектов и включает в себя мероприятия по снижению объемов незавершенного строительства, выбору объектов на основании результатов оценки социально-экономической эффективности, а также улучшение экспертизы проектных решений.

Сокращение объемов финансирования в последние годы приводило к увеличению сроков или остановке строительства объектов, что обусловило снижение эффективности уже осуществленных инвестиций. Появление объектов незавершенного строительства является результатом несоответствия действующей системы планирования и программных мероприятий объему финансирования дорожного хозяйства. Планирование новых инвестиций должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечивать финансирование принятых программных обязательств по реализации инвестиционных проектов и избегать появления новых объектов незавершенного строительства. Это, в частности, невозможно без использования системы среднесрочного планирования бюджетных расходов, которая предполагает составление 3 - 5-летнего плана инвестиционных и текущих расходов.

Социально-экономическая эффективность инвестиций в дорожное хозяйство предполагает первоочередную реализацию проектов с наибольшим эффектом от инвестирования средств. Оценка эффективности должна учитывать не только снижение издержек эксплуатации автомобильного транспорта, но и другие составляющие социально-экономического эффекта. Отбор приоритетных для реализации проектов с учетом планируемой интенсивности и состава движения, прогноза развития автомобильных грузо- и пассажироперевозок и развития прилегающих территорий позволит повысить эффективность расходов на дорожное хозяйство.

Совершенствование экспертизы проектных решений должно быть направлено на повышение эффективности бюджетных расходов на дорожное хозяйство, в частности, на оптимизацию стоимости проектов с учетом качества строительства. В настоящее время рекомендуемые проектные решения часто предполагают использование дорогих конструкций и материалов, что в ряде случаев не является необходимым по причине, например, низкой интенсивности движения.

Помимо перечисленных выше мер, в дорожном хозяйстве необходимо повышение эффективности текущих расходов:

- использование автоматизированных систем планирования дорожных работ на основе данных диагностики автомобильных дорог с учетом состава и интенсивности движения, результатов моделирования и прогнозирования транспортных потоков;

- оптимизация управленческих решений на основе выбора наиболее эффективного варианта реализации дорожной программы в рамках заданных финансовых ограничений и др.

Эти меры должны сопровождаться повышением эффективности системы управления дорожным хозяйством, в том числе оптимизацией порядка принятия решений и сокращением административных расходов.

4. Система программных мероприятий

Разработка системы программных мероприятий проводилась для трех сценариев социально-экономического развития Российской Федерации и ее транспортной системы, предусматриваемых Транспортной стратегией Российской Федерации, и включают в себя оптимистический, умеренный и критический сценарии развития. В рамках этих сценариев предусматривалась реализация различного набора инвестиционных проектов в дорожном хозяйстве. Реализация предусмотренных Программой сценариев выражается в различных показателях развития сети автомобильных дорог - пропускной способности дорожной сети, средних скоростях движения, уровне загрузки, безопасности движения, транспортных издержках, степени обеспечения решения социальных проблем и др. (Приложение 1, рис. 14 - 15)

После разработки системы мероприятий по результатам оценки социально-экономической эффективности мероприятий Программы в качестве рекомендуемого варианта был выбран средний вариант инвестиций в дорожное хозяйство, программные проекты в соответствии с которым приведены ниже. Показатели по другим вариантам инвестиций приведены в Приложении 1.

4.1. Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог

Достижение основных целей программного проекта «Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог» будет обеспечено за счет концентрации финансовых и иных ресурсов на реализации приоритетных инвестиционных проектов, имеющих наибольшую социально-экономическую эффективность.

Развитие дорожной сети страны должно обеспечить повышение скорости движения автомобильного транспорта за счет увеличения пропускной способности перегруженных участков автомобильных дорог, улучшения транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, а также сокращения времени и издержек доставки грузов и пассажиров путем реконструкции и строительства автомобильных дорог и мостов по основным направлениям движения грузо- и пассажиропотоков.

Федеральные автомобильные дороги составляют основу опорной сети автомобильных дорог страны и должны обеспечивать решение стратегических задач транспортной системы Российской Федерации:

- пропуск межрегиональных и транзитных потоков на основных направлениях международных транспортных коридоров;

- автотранспортные связи между административными центрами субъектов Российской Федерации и столицей Российской Федерации;

- автотранспортные связи на основных направлениях международных автомобильных дорог;

- подъезды к объектам федерального значения.

В качестве основных направлений развития федеральных автомобильных дорог Российской Федерации Программой предусматривается:

- завершение формирования опорной сети автомобильных дорог для обеспечения связи с регионами по следующим основным маршрутам: Чита - Хабаровск - Находка, «Северо-Запад - Урал» по направлению Санкт-Петербург - Вологда - Киров - Пермь - Екатеринбург, Санкт-Петербург - Петрозаводск - Сыктывкар - Салехард - Надым - Новый Уренгой - Сургут - Тюмень с подъездом к Нарьян-Мару, Пермь - Серов - Ханты-Мансийск - Сургут - Нижневартовск - Томск, Казань - Екатеринбург, подъезд на Чукотку от автомобильной дороги Якутск - Магадан;

- увеличение пропускной способности сети федеральных автомобильных дорог за счет создания многополосных автомагистралей на существующих направлениях: Москва - Санкт-Петербург - Выборг, гр. Белоруссии - Смоленск - Москва - Нижний Новгород - Казань, Москва - Калуга - Брянск - гр. Украины, Москва - Воронеж - Ростов-на-Дону - Краснодар - Новороссийск с подъездом к г. Сочи, Москва - Самара, Москва - Ярославль - Вологда, а также на участках автомобильных дорог в составе международного транспортного коридора «Транссиб» по направлению Москва - Владивосток в районе крупных городов;

- формирование новых автодорожных маршрутов, обеспечивающих распределение автотранспортных потоков на направлениях в обход перегруженного движением Московского дорожного узла: Смоленск - Брянск - Орел - Воронеж, Тверь - Волоколамск - Ступино; Воронеж - Липецк - Рязань - Нижний Новгород - Киров, Нижний Новгород - Урень - Котлас; Кострома - Иваново - Владимир;

- создание подъездов к крупным транспортным узлам и объектам транспортной инфраструктуры, - реконструкция и строительство подъездов к портам на побережье Финского залива в районе Санкт-Петербурга и на Азово-Черноморском побережье, к порту Архангельск от Перми и Сыктывкара, от Хабаровска к портам Ванино и Находка и др.;

- строительство и реконструкция обходов крупных населенных пунктов: Санкт-Петербурга, Великого Новгорода, Пскова, Вологды, Ярославля, Нижнего Новгорода, Екатеринбурга, Костромы, Тулы, Курска, Воронежа, Рязани, Саратова, Орла, Перми, Новосибирска, Красноярска, Иркутска, Сочи, Новороссийска, а также реконструкция Малого и Большого московских колец со строительством хордовых и соединительных дорог по наиболее загруженным направлениям;

- ликвидация грунтовых разрывов на автомобильных дорогах: Астрахань - Махачкала, Якутск - Магадан, Хабаровск - Находка.

Решение задачи повышения пропускной способности, наряду с развитием и модернизацией федеральных автомобильных дорог, должно осуществляться путем ликвидации «узких» мест, приводящих к снижению скоростей и заторов движения за счет:

- улучшения организации движения путем устройства транспортных пересечений в разных уровнях, сокращения числа пересечений и примыканий в одном уровне к автомобильным дорогам;

- создания автомобильных дорог с реверсивным движением на подходах к крупным городам и населенным пунктам, обеспечивающих различную пропускную способность автодорог в разных направлениях с учетом суточных колебаний транспортного потока.

Основным принципом инвестиционной политики по развитию опорной сети автомобильных дорог России будет переход от выполнения работ на отдельных участках дорог и сооружениях к маршрутному развитию автодорожных коридоров с учетом очередности развития сети и повышения технического уровня дорог.

Формирование мероприятий программного проекта предусматривает следующие приоритеты и последовательность включения объектов строительства и реконструкции в титульные списки (значительная часть объектов в той или иной мере объединяет данные направления):

- переходящие объекты незавершенного строительства и реконструкции;

- вновь начинаемые объекты, ввод которых может обеспечить максимальную социально-экономическую эффективность инвестиций;

- объекты, ввод которых направлен на развитие транспортных коридоров, обеспечивающих международные и межрегиональные транспортные связи;

- объекты, ввод которых призван обеспечить повышение безопасности дорожного движения и улучшение экологической ситуации.

Основные показатели программного проекта по строительству и реконструкции федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них представлены в табл. 4.1.

За период 2005 - 2010 гг. на строительство и реконструкцию 8,6 тыс. км федеральных дорог и 56,4 тыс. пог. м искусственных сооружений на них необходимо направить 431,6 млрд. руб. За этот период будут реализованы приоритетные проекты, направленные на создание единой опорной сети федеральных автомобильных дорог, обеспечивающей подъезды к крупнейшим городам и важным транспортным узлам, морским портам, железнодорожным станциям. Значительная часть предусмотренных объектов строительства и реконструкции федеральных дорог входит в состав международных транспортных коридоров.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на строительство и реконструкцию 36,1 тыс. км федеральных дорог и 202,4 тыс. пог. м искусственных сооружений на них необходимо направить 2419,9 млрд. руб. Финансирование мероприятий по строительству и реконструкции федеральных автомобильных дорог будет осуществляться за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников (в соответствии с Программным проектом «Создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры»).

К 2025 г. общая протяженность федеральных автомобильных дорог (в существующей классификации) возрастет до 59 тыс. км.

Программным проектом предусмотрено развитие важнейших автомобильных дорог страны, обеспечивающих около половины грузовых и пассажирских внегородских автотранспортных перевозок. Реализация данного проекта будет являться важным этапом на пути создания в Российской Федерации современной дорожной сети, соответствующей потребностям пользователей автомобильных дорог.

Программой также предусматриваются меры по совершенствованию проектно-сметного дела в отрасли за счет совершенствования методологии проектирования дорожных объектов, обновления нормативной базы проектирования, повышения качества проектных работ. Совершенствование системы проектирования будет учитывать необходимость сокращения сроков инвестиционного цикла за счет оптимизации стадийности и состава проектов, сокращения объемов проектно-сметной документации, повышения эффективности и ускорения процедур экспертизы и согласования проектов, совершенствования системы конкурсов и торгов. При разработке проектов особое внимание предусматривается уделять применению новейших достижений науки и техники в области дорожного строительства, ресурсосберегающих технологий, рациональному использованию земель, обеспечению безопасности движения и снижению негативного воздействия транспортно-дорожного комплекса на состояние окружающей среды.

Перечень важнейших инвестиционных проектов строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог представлен в Приложении 1. В составе указанного перечня приведен ряд автодорожных маршрутов, включающих отдельные территориальные дороги, которые после приведения их в нормативное состояние, соответствующее их новому функциональному значению, предусматривается перевести в сеть федеральных автомобильных дорог. Схема размещения важнейших объектов развития автомобильных дорог опорной сети страны приведена в Приложении. Также в Приложении 1 приведены паспорта важнейших инвестиционных проектов строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог до 2010 г.

Таблица 4.1

Программный проект «Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог»

4.2. Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог

Развитие автомобильных дорог субъектов Российской Федерации должно обеспечить устойчивые межрегиональные транспортные связи с соседними регионами, внутри региона - связи с районными центрами и населенными пунктами, а также связи автомобильных дорог субъектов Российской Федерации с федеральными автомобильными дорогами.

Программный проект «Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог» предполагает реализацию следующих задач:

- повышение технического уровня загруженных участков на подходах территориальных дорог к крупным населенным пунктам, строительство обходов населенных пунктов;

- обеспечение связи соседних административных районов и регионов по кратчайшему направлению, завершение создания опорной сети территориальных автомобильных дорог;

- обеспечение подъездов к населенным пунктам по дорогам с твердым покрытием с районными и региональными центрами и опорной дорожной сетью.

Формирование и развитие автомобильных дорог субъектов Российской Федерации должно учитывать уровень их социально-экономического развития, потребность в развитии дорожной сети и решении социально-экономических и стратегических задач. С учетом этого развитие автомобильных дорог субъектов Российской Федерации предлагается осуществлять по следующим направлениям.

В Центральном федеральном округе в дополнение к реконструкции выходящих из Москвы радиальных федеральных магистралей и кольцевых дорог предусматривается развитие в целях разгрузки Московского дорожного узла хордовых и соединительных дорог в обход территории Московской области. Будет завершено строительство и реконструкция участков автомобильной дороги гр. Украины - Курск - Воронеж - Саратов - Уральск, обеспечивающей кратчайший выход из центральной Европы на Казахстан и Китай.

В Северо-Западном федеральном округе кроме развития автомобильных дорог в составе Санкт-Петербургского дорожного узла планируется завершить строительство и реконструкцию автомобильных дорог по направлениям: Санкт-Петербург - Вологда - Киров и далее на Урал, Вологда - Медвежьегорск, Санкт-Петербург - Петрозаводск - Котлас - Сыктывкар - Воркута - Салехард с подъездом к Нарьян-Мару, Пермь - Кудымкар - Сыктывкар - Архангельск с подъездом на Мезень, планируется построить и реконструировать автомобильные дороги в составе международного транспортного коридора гр. Польши - Калининград - Толпаки - Неман - с обходом г. Советск и Калининград - Черняховск - гр. Литвы, которые по завершении строительства будут переданы в сеть федеральных автомобильных дорог.

В Южном федеральном округе кроме развития магистралей «Дон», «Каспий», «Кавказ» и других федеральных дорог в составе международного транспортного коридора «Север - Юг» планируется реконструировать и построить автомобильные дороги Ростов-на-Дону - Буденовск - Кисляковка - Тимашевск - Крымск, Минеральные Воды - Кочубейск, Майкоп - Дагомыс, Армавир - Ставрополь - Элиста, а также реконструировать автодорогу гр. Украины - Волгоград - Астрахань - гр. Казахстана (Атырау), которая обеспечит кратчайший выход из южной Европы на Казахстан и Среднюю Азию. Предусматривается завершить строительство мостового перехода через р. Волгу у г. Волгограда.

В Приволжском федеральном округе в дополнение к реконструируемым федеральным дорогам планируется развитие автомобильных дорог по направлениям: Пермь - Кудымкар - Сыктывкар - Архангельск, Казань - Екатеринбург, Нижний Новгород - Пенза - Саратов, Казань - Саранск - Тамбов. Также предусматривается завершить строительство моста через р. Волгу у г. Ульяновска.

В Уральском федеральном округе планируется построить и реконструировать отдельные участки автомобильных дорог по маршрутам: Пермь - Серов - Ханты-Мансийск - Сургут - Томск и Тюмень - Сургут - Новый Уренгой - Салехард.

В Сибирском федеральном округе кроме реконструкции автомобильных дорог в составе основного транспортного коридора «Транссиб» предусматривается строительство дорог в районах нового освоения на севере Иркутской области и в Эвенкийском автономном округе, будут реконструированы участки дорог на подходах к государственной границе в южной части региона.

В Дальневосточном федеральном округе кроме завершения строительства федеральной магистрали Чита - Хабаровск планируется осуществить строительство автомобильных дорог, обеспечивающих подъезд к портам Ванино и Находка, Якутск - Мирный - Усть-Кут, Комсомольск-на-Амуре - Николаев-на-Амуре, Билибино - Помолом и других дорог, обеспечивающих северный завоз в Якутию, Магаданскую область и другие северные территории региона, а также автомобильных дорог Раздольное - Хасан, Южно-Сахалинск - Ноглики и др.

Основные показатели программного проекта по строительству и реконструкции территориальных автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них представлены в табл. 4.2.

За период 2005 - 2010 гг. на строительство и реконструкцию 38,4 тыс. км территориальных дорог и 110 тыс. пог. м искусственных сооружений на них необходимо направить 568,2 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на строительство и реконструкцию 441,6 тыс. км территориальных дорог и 837,1 тыс. пог. м искусственных сооружений на них необходимо направить 5117,5 млрд. руб.

Финансирование мероприятий по строительству и реконструкции территориальных автомобильных дорог будет осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета в части субсидий и субвенций на строительство и реконструкцию основных территориальных дорог, а также за счет внебюджетных источников, привлекаемых на строительство и реконструкцию внеклассных мостов (в соответствии с программным проектом «Строительство и реконструкция внеклассных мостов»).

К 2025 г. общая протяженность территориальных автомобильных дорог общего пользования (в существующей классификации) возрастет до 785 тыс. км.

Таблица 4.2

Программный проект «Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог»

4.3. Строительство и реконструкция муниципальных автомобильных дорог и улиц

Развитие муниципальных автомобильных дорог и улиц городов и населенных пунктов должно осуществляться в координации с развитием федеральных автомобильных дорог и автомобильных дорог субъектов Российской Федерации.

Программный проект «Строительство и реконструкция муниципальных автомобильных дорог и улиц» включает только мероприятия по развитию улично-дорожной сети городов. Это связано с тем, что сеть муниципальных дорог поселений и муниципальных районов в перспективе будет формироваться за счет передачи части территориальных дорог после их строительства или доведения до нормативного состояния в сеть муниципальных дорог. Целесообразность этого подтверждается положительным опытом приведения в нормативное состояние дорог за счет средств федерального бюджета с последующим принятием их в сеть автомобильных дорог субъектов Российской Федерации. Соответственно, средства на строительство и реконструкцию подъездов к населенным пунктам предусмотрены в составе программного проекта «Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог».

В числе приоритетных задач для реализации мероприятий по строительству и реконструкции муниципальных автомобильных дорог и улиц предполагается:

- установить понятие муниципальной (городской) автомобильной дороги, к которой, в соответствии с международными нормами, должны относиться открытые для движения автомобильного транспорта проезжие части улиц, набережных, площадей и др.;

- придать муниципальным дорогам и улицам статус автомобильных дорог общего пользования, выделить расходные полномочия органов местного самоуправления на финансирование работ на муниципальных дорогах, сформировать источники финансирования муниципальных дорог исходя из потребностей их содержания и развития;

- создать систему долгосрочного градостроительного и транспортного планирования развития населенных пунктов, предусматривающую планирование развития городских транспортных коммуникаций и автомобильных стоянок с учетом прогнозируемых транспортных потоков на муниципальных автомобильных дорогах и примыкающих к ним территориальных и федеральных автомобильных дорогах;

- создать механизмы резервирования земель (коридоров) в границах муниципальных образований для развития магистральных улиц и автомобильных дорог, стоянок автотранспорта и других объектов дорожной инфраструктуры;

- пересмотреть систему выделения финансовой помощи и создать механизмы для совместного финансирования и реализации крупных дорожных проектов, имеющих федеральное, региональное и муниципальное значение для обеспечения автотранспортных связей и обеспечивающих транзитные перевозки;

- сформировать механизмы для создания в крупных городах системы платных скоростных автомобильных магистралей и платных мостов через крупные водные преграды, механизмы для взимания платы за въезд в центральные части городов;

- обеспечить скоординированное развитие городского транспорта и улично-дорожной сети, включая развитие скоростных городских дорог и скоростных видов общественного пассажирского транспорта;

- обеспечить применение современных схем, средств и технологий организации дорожного движения, включая создание улиц одностороннего и реверсивного движения.

Приоритетные мероприятия по развитию улично-дорожной сети в городах включают:

- строительство в крупных городах обходных автомобильных дорог для отвода транзитного движения за пределы застроенных территорий городов;

- развитие кольцевых и хордовых дорог магистрального типа в увязке с общей планировкой улично-дорожной сети и прилегающих внегородских магистралей;

- строительство системы магистралей скоростного и непрерывного движения в крупнейших городах;

- прокладку городских участков внешних автомобильных дорог с максимальной их изоляцией от территорий жилой застройки;

- реконструкцию магистралей в городах, являющихся продолжением внешних автодорог, для приведения их пропускной способности в соответствие с перспективной транспортной загрузкой;

- строительство искусственных сооружений, мостов, путепроводов, транспортных развязок в разных уровнях, обеспечивающих связность уличной сети городов и увеличивающих пропускную способность магистралей, в первую очередь тех из них, которые являются продолжением внешних автомобильных дорог;

- устройство автотранспортных подходов к основным объектам федерального значения (морским и речным портам, крупным железнодорожным станциям, аэропортам, транспортным терминалам и т.д.).

Особое внимание должно быть уделено проведению на муниципальных дорогах комплекса мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения, включающих ликвидацию мест концентрации дорожно-транспортных происшествий путем:

- строительства транспортных пересечений и пешеходных переходов в разных уровнях;

- ограничения доступа пешеходов на скоростные городские автомагистрали;

- устройства пешеходных и велосипедных дорожек вдоль автомобильных дорог, проходящих через населенные пункты;

- устройства специальных полос движения для общественного транспорта;

- ужесточения контроля и повышения штрафов за нарушение Правил дорожного движения.

Основные показатели программного проекта по строительству и реконструкции муниципальных автомобильных дорог в городах, включая г.г. Москву и Санкт-Петербург, представлены в табл. 4.3. За период 2005 - 2010 гг. на строительство и реконструкцию 7,5 тыс. км автомобильных дорог и 36,3 тыс. пог. м искусственных сооружений в городах, включая г.г. Москву и Санкт-Петербург, потребуется 1092 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на строительство и реконструкцию 42 тыс. км дорог и 201,6 тыс. пог. м искусственных сооружений в городах, включая г.г. Москву и Санкт-Петербург, потребуется 6286,1 млрд. руб.

Приведенные в табл. 4.3 значения расходов на строительство и реконструкцию муниципальных дорог включают в себя не только расходы на проезжую часть, но и расходы, связанные с подготовкой территории, сносом объектов жилой и промышленной застройки, переносом и прокладкой коммуникаций и др., доля которых может составлять до 80 % расходов. Кроме того, в результате реализации положений реформы местного самоуправления будет осуществляться передача части территориальных дорог, обеспечивающих преимущественно подъезды к сельским населенным пунктам, в сеть муниципальных дорог. Расходы на строительство и реконструкцию этих дорог учитываются в программном проекте «Строительство и реконструкция территориальных автомобильных дорог».

С учетом того, что приведенные показатели для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований носят рекомендательный характер, в Разделе 5, в котором приведены сводные показатели финансирования программных мероприятий, затраты на строительство и реконструкцию муниципальных дорог не учтены.

Таблица 4.3

Программный проект «Строительство и реконструкция муниципальных автомобильных дорог и улиц»

4.4. Создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры

Высокая потребность в развитии дорожной сети и бюджетные ограничения в части финансирования автомобильных дорог требуют расширения использования внебюджетных источников для финансирования дорожных работ. При разработке механизмов привлечения внебюджетных источников необходимо учитывать, что проекты, реализуемые за счет или с привлечением внебюджетных источников, могут решить только проблему строительства отдельных объектов, но не развития дорожной сети в целом. Привлечение внебюджетных источников в рамках Программы предполагается осуществлять по следующим направлениям.

Строительство или реконструкция автомобильных дорог с привлечением внебюджетных источников с передачей соответствующих дорог в сеть дорог общего пользования и эксплуатацией на бесплатной основе (частно-государственные партнерства). Данные объекты могут реализоваться при участии крупных (добывающих) предприятий в строительстве дорог при освоении новых месторождений, а также при эксплуатации существующих автомобильных дорог специального пользования (ведомственных автомобильных дорог). Для реализации подобных проектов необходимы:

- определение возможных форм и условий сотрудничества частных инвесторов с органами государственной власти и местного самоуправления в части совместного создания и эксплуатации автомобильных дорог, разработка соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы;

- разработка специальных условий к соглашениям о разделе продукции, предусматривающих инвестиции в развитие транспортной инфраструктуры в зоне освоения месторождений.

Строительство или реконструкция участков автомобильных дорог с возможным привлечением внебюджетных средств с последующей эксплуатацией объектов на платной основе. Данное направление привлечения внебюджетных источников предусматривает создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры - системы платных автомобильных дорог и мостов. Реализация данных проектов может проходить как полностью за счет бюджетных средств, так и с частичным или полным финансированием проекта за счет внебюджетных источников с возвратом вложенных средств от взимания платы. В качестве источников инвестиций могут использоваться государственные и частные заемные средства, средства внутренних и внешних займов, средства облигационных займов, а также средства частных инвесторов.

Для создания объектов платной дорожной инфраструктуры необходимо:

- определение основных направлений, на которых может развиваться сеть (учитывая специфику сети автомобильных дорог Российской Федерации, строительство платных дорог в настоящее время может быть осуществлено лишь на наиболее загруженных участках автомобильных магистралей на подходах к крупным городам с интенсивностью движения не менее 25 тыс. авт./сут);

- определение возможных форм и условий сотрудничества частных инвесторов с органами государственной власти и местного самоуправления, создание стимулов и гарантий для привлечения частного капитала в дорожное хозяйство, обеспечение стабильных финансовых, экономических и институциональных условий;

- определение объемов софинансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов;

- определение организационно-правовых форм функционирования соответствующих предприятий, осуществляющих управление объектом, сбор средств и выполнение дорожных работ (платные автомобильные дороги могут принадлежать как государству и муниципальным образованиям, так и частным лицам на основе концессионных соглашений на право создания и эксплуатации этих автомобильных дорог на определенный период времени с последующей передачей их в государственную и муниципальную собственность).

Необходимо расширение использования заемных средств для строительства и реконструкции объектов с высокой интенсивностью движения с последующей их эксплуатацией на платной основе. При этом необходимо при разработке соответствующих проектов обеспечить даже при пессимистическом варианте окупаемость таких проектов за счет взимания платы. Это позволит, по крайней мере, на первом этапе, частично заполнить недостаток частных инвестиций в дорожное хозяйство.

Ключевым условием для привлечения внебюджетных источников для финансирования дорожного хозяйства и создания системы объектов платной дорожной инфраструктуры является принятие соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих порядок создания и эксплуатации платных автомобильных дорог, гарантирующий связность сети автомобильных дорог общего пользования и конституционные права граждан Российской Федерации, обеспечивающий гарантии государственных инвестиций и вложений инвесторов.

Основные показатели программного проекта по созданию системы объектов платной дорожной инфраструктуры приведены в табл. 4.4. Всего на приведенные объекты предполагается направить 101,6 млрд. руб. Финансирование строительства и реконструкции данных объектов предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета в размере 44 млрд. руб., а также за счет привлеченных средств внебюджетных источников - 57,6 млрд. руб. В результате реализации данного проекта предполагается ввести в эксплуатацию на платной основе 8 участков платных дорог общей протяженностью около 480 км. Расходы по данному программному проекту учтены в расходах на реализацию проекта «Строительство и реконструкция федеральных автомобильных дорог».

Реализация мероприятий данного программного проекта также предполагает привлечение внебюджетных средств для строительства и реконструкции мостов с последующей их эксплуатацией на платной основе. Перечень объектов с указанием объема инвестиций и источников финансирования приведен в соответствующем программном проекте.

Таблица 4.4

Программный проект «Создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры»

4.5. Строительство и реконструкция внеклассных мостов

Важное место в реализации мероприятий по строительству и реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них занимает строительство внеклассных мостовых переходов через крупные водные преграды, особенностью которых является их значительная капиталоемкость и продолжительный нормативный срок строительства. Необходимость строительства подобных объектов обусловлена тем, что эти мосты обеспечивают взаимосвязи между федеральной и территориальной сетью автомобильных дорог, функционирование межрегиональных и международных транспортных коридоров, а также решение важных стратегических задач в области национальной безопасности. Подобные объекты, расположенные, как правило, в городах, являются в настоящее время объектами муниципальной собственности, однако высокая стоимость их строительства не позволяет реализовывать соответствующие проекты исключительно за счет муниципальных бюджетов.

Вместе с тем эти сооружения наряду с обеспечением транспортных связей внутри населенных пунктов обеспечивают автодорожные транспортные связи субъекта Российской Федерации и транзитные перевозки. Поэтому транспортное значение таких сооружений рассматривается гораздо шире, чем транспортное значение любого другого дорожного объекта. В настоящее время в стадии строительства находятся восемь таких сооружений, при этом их можно подразделить на три основные группы: мосты с высокой степенью готовности; мосты, строительство которых предполагается осуществить за счет средств бюджетов трех уровней; мосты, строительство которых предполагается осуществить с привлечением частного капитала с последующей эксплуатацией на платной основе.

Сохранение объектов, строительство которых уже начато, сопряжено с существенными расходами на консервацию объектов незавершенного строительства, так как такие объекты не защищены от внешних неблагоприятных воздействий (осадков, солнечной радиации и т.п.), что приводит к их порче и преждевременному износу и способствует загрязнению окружающей среды. В дополнение к этому на содержание таких объектов осуществляются ежегодные расходы по охране и поддержанию объектов строительства в должном состоянии, включая оплату простоя строительной техники и рабочей силы.

Реализация данных проектов в виде мостовых сооружений обусловлена отсутствием сопоставимых по стоимости реализации альтернативных вариантов, поскольку во всех случаях это обусловлено технической невозможностью или экономической нецелесообразностью реконструкции уже возведенных мостовых конструкций, недостаточной грузоподъемностью и пропускной способностью, дальнейшего использования сезонных паромных переправ, переключения объемов перевозок грузов на расстояния 300 - 500 км (протяженность объездных маршрутов) с автомобильного на железнодорожный транспорт.

Программным проектом предусматривается завершение строительства 8 внеклассных мостов (табл. 4.5). Общая стоимость инвестиций - 33,2 млрд. руб., в том числе 14,8 млрд. руб. за счет средств бюджетов всех уровней, 18,4 млрд. руб. за счет привлеченных средств. Сумма долевого участия бюджетов различных уровней, как правило, определяется пропорционально размерам транспортных потоков, обслуживающих, соответственно, муниципальные, региональные и федеральные связи и закрепляется в соглашениях между федеральными органами исполнительной власти, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.

Таблица 4.5

Программный проект «Строительство и реконструкция внеклассных мостов»

4.6. Ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений

Обеспечение долговечности и надежности автомобильных дорог и сооружений на них, повышение безопасности движения и экологической безопасности объектов, эффективность обслуживания пользователей, оптимизация расходования средств, выделяемых на нужды дорожного хозяйства, в значительной степени определяется выполнением комплекса работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Для решения проблемы сохранения и повышения транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог в условиях их ускоренного старения при значительном росте интенсивности движения и повышении доли тяжелых автомобилей в общем транспортном потоке предусматривается осуществить переход от имевшей место ранее практики ремонта отдельных небольших участков дорог и сооружений на них к технологии маршрутного ремонта значительных по протяжению участков дорожной сети. Планирование ремонтных работ будет основано на результатах диагностики транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог с использованием современных автоматизированных методов прогнозирования состояния дорог. Ремонтные работы будут предусматривать весь комплекс работ по восстановлению дорожных элементов и сооружений с применением разработанных прогрессивных технологий и материалов.

Особое значение будет уделяться проведению модернизации автомобильных дорог, которые по размерам движения не нуждаются в реконструкции с переводом в более высокую категорию, но ввиду роста интенсивности автотранспорта и значительного увеличения в составе транспортного потока доли тяжелых автомобилей, требуют проведения работ по усилению и уширению дорожной одежды и ремонту искусственных сооружений, совершенствованию системы водоотвода, перестройки отдельных участков для обеспечения нормативных требований, устройству дорожной разметки, ограждений, другого инженерного обустройства дороги.

В Программу включены работы по ремонту и содержанию мостовых сооружений. Главной целью работ, предусмотренных программой для модернизации мостовых сооружений на федеральных автомобильных дорогах, является приведение их транспортно-эксплуатационного состояния в соответствие с потребительскими требованиями на длительный период по критериям безопасности движения, грузоподъемности, долговечности и эксплуатационной надежности. Повышение безопасности движения должно быть обеспечено за счет: уширения мостов (в первую очередь, имеющих габариты Г-7 и Г-8), широкого внедрения ограждений безопасности повышенной удерживающей способности, своевременного устранения на начальной стадии повреждений проезжей части, обеспечения требуемого уровня безопасности пешеходов за счет модернизации тротуарной зоны мостов с учетом современных норм, постоянного контроля за состоянием мостового полотна. Мероприятия по повышению грузоподъемности должны обеспечить пропуск автомобилей весом до 30 т без ограничений по всем мостовым сооружениям на федеральных автодорогах. Для реализации этого требования в программный период планируется провести усиление конструкций со сниженной в процессе эксплуатации несущей способностью и рассчитанных по старым нормативам, а также перестроить все оставшиеся на федеральной сети деревянные мосты на капитальные.

В составе мероприятий по содержанию в программный период планируется увеличение доли профилактики и планово-предупредительных работ, направленных на улучшение состояния гидроизоляции и водоотвода, сопряжения мостов с подходами, укрепления откосов и конусов. Предусматривается широкое применение передовых технологий и материалов по восстановлению и защите поверхностей железобетонных и металлических конструкций, ремонту и замене деформационных швов и опорных частей. Для успешной реализации программы требуется произвести модернизацию системы надзора за состоянием мостовых сооружений, электронных баз данных, механизмов экспертизы проектно-сметной документации и контроля качества СМР, завершить формирование нормативной базы.

Содержание федеральных автомобильных дорог предусматривает проведение полного комплекса круглогодичных работ на всей сети федеральных автомобильных дорог в соответствии с действующими требованиями. Основные усилия будут направлены на формирование устойчивой и эффективной государственной системы эксплуатации дорог, способной обеспечить должный уход за автомобильными дорогами и их сохранность при оптимальном расходовании средств и материально-технических ресурсов.

Программой предусматривается завершить создание систем:

- мониторинга транспортных потоков на федеральных автомобильных дорогах с применением автоматизированных пунктов учета интенсивности и состава движения;

- связи с использованием современных информационных технологий;

- весового и габаритного контроля.

Собираемая информация будет поступать в банки данных для обработки в целях планирования ремонта и содержания автомобильных дорог. Оперативное управление работами будет осуществляться сетью региональных центров управления.

Учитывая наличие на большей части территории Российской Федерации продолжительного и сурового зимнего периода, особое внимание будет уделяться зимнему содержанию автомобильных дорог. Для эффективной борьбы с зимней скользкостью и снежными заносами на основных магистральных федеральных автомобильных дорогах, расположенных в регионах с суровыми зимними условиями, обеспечения рационального использования средств и противогололедных материалов до 2010 г. планируется сформировать отраслевую систему оповещения и прогнозирования метеоусловий на всей сети федеральных дорог.

На федеральных магистральных автомобильных дорогах будет сформирована отраслевая система подвижной производственно-технологической и аварийно-вызывной связи, функционирование которой будет последовательно распространено на всю сеть федеральных дорог.

Для устранения снежных заносов, уменьшения распространения вредных выбросов от автомобилей и улучшения эстетических качеств дорог, которые активно влияют на уменьшение утомляемости водителей и способствуют снижению аварийности на дорогах, планируется выполнить комплекс работ по озеленению федеральных автомобильных дорог.

Основные показатели программного проекта по ремонту и содержанию федеральных дорог и искусственных сооружений представлены в табл. 4.6.

За период 2005 - 2010 гг. на ремонты и содержание федеральных дорог и искусственных сооружений на них необходимо направить 221,7 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по программному проекту «Повышение безопасности дорожного движения»), в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) 15,7 тыс. км федеральных дорог и 32,7 тыс. пог. м искусственных сооружений - 107,1 млрд. руб.;

- на ремонт 20,2 тыс. км федеральных дорог и 61,6 тыс. пог. м искусственных сооружений - 41,6 млрд. руб.;

- на содержание - 73 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на ремонты и содержание федеральных дорог и искусственных сооружений на них требуется 933,4 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по программному проекту «Повышение безопасности дорожного движения»), в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) 73,8 тыс. км федеральных дорог и 62,3 тыс. пог. м искусственных сооружений 465,2 млрд. руб.;

- на ремонт 113,1 тыс. км федеральных дорог и 129,1 тыс. пог. м искусственных сооружений - 191,4 млрд. руб.;

- на содержание федеральных дорог и искусственных сооружений - 276,7 млрд. руб.

В результате реализации программных мероприятий по модернизации и ремонту федеральных дорог к 2010 г. будет обеспечен выход на ежегодный объем ремонта в соответствии с межремонтными сроками, более чем на 30 % протяженности федеральной сети будет полностью ликвидировано отставание от нормативных сроков выполнения работ по модернизации. К 2015 г. на федеральной сети, в основном, будет обеспечена ликвидация «недоремонта», а в последующий период предусматривается своевременное выполнение всего комплекса работ по ремонту дорог и искусственных сооружений на них.

Таким образом, будет достигнуто повышение транспортно-эксплуатационных свойств и долговечности дорог и сооружений, в том числе за счет постоянного надзора и ухода за ними, своевременного производства ремонтных работ с учетом роста интенсивности движения, внедрения систем оповещения и прогнозирования метеоусловий, мониторинга транспортных потоков, весового и габаритного контроля.

В процессе выполнения Программы на основе результатов диагностики федеральных автомобильных дорог и данных об изменении их протяженности возможна корректировка объемов и сроков выполнения работ.

Финансирование мероприятий по содержанию и ремонту федеральных автомобильных дорог будет осуществляться за счет средств федерального бюджета.

Таблица 4.6

Программный проект «Ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них»

4.7. Ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них

Решение задачи сохранения и повышения транспортно-эксплуатационного состояния территориальных автомобильных дорог предусмотрено посредством изменения стратегии осуществления работ по ремонту и содержанию. На важнейших территориальных дорогах будет существенно расширено применение технологии маршрутного ремонта и модернизации дорог за счет выполнения капитального ремонта с использованием современных автоматизированных методов прогнозирования состояния дорог и планирования ремонтных работ. Ремонтные работы будут предусматривать весь комплекс работ по восстановлению дорожных элементов и искусственных сооружений с применением разработанных прогрессивных материалов и технологий.

Модернизация мостовых сооружений на территориальных автомобильных дорогах, в первую очередь, предусматривает повышение их грузоподъемности и долговечности. Одним из направлений реализации этих требований в программный период будет перестройка большинства деревянных мостов на капитальные или водопропускные трубы, в том числе с широким применением прогрессивных гофрированных оцинкованных металлоконструкций. Повышение грузоподъемности планируется производить, применяя прогрессивные технологии усиления преднапряженной арматурой и монолитное бетонирование в сочетании с уширением мостового полотна накладной плитой проезжей части. Планируется повышение уровня контроля качества проектирования, ремонта и содержания мостовых сооружений.

Содержание территориальных автомобильных дорог предусматривает проведение полного комплекса круглогодичных работ на всей сети дорог в соответствии с действующими нормативными документами. В программный период необходимо осуществить комплекс мер по обеспечению функционирования устойчивой и эффективной системы содержания дорог, способной обеспечить уход и сохранность сооружений при оптимальном расходовании выделенных средств и материально-технических ресурсов.

Особое внимание будет уделяться зимнему содержанию автомобильных дорог, применению систем оповещения и прогнозирования метеоусловий. Будут активизированы работы по озеленению автомобильных дорог.

Основные показатели программного проекта по ремонту и содержанию территориальных дорог и искусственных сооружений на них представлены в табл. 4.7.

За период 2005 - 2010 гг. на ремонты и содержание территориальных дорог и искусственных сооружений на них необходимо направить 1110,8 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по подпрограмме повышения безопасности дорожного движения), в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) 59 тыс. км территориальных дорог и 142,7 тыс. пог. м искусственных сооружений - 309,6 млрд. руб.;

- на ремонт 218,1 тыс. км территориальных дорог и 117,1 тыс. пог. м искусственных сооружений - 242 млрд. руб.;

- на содержание - 559,2 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на ремонты и содержание территориальных дорог и искусственных сооружений на них требуется 5064 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по подпрограмме повышения безопасности дорожного движения), в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) 411 тыс. км территориальных дорог и 302,5 тыс. пог. м искусственных сооружений - 1854,2 млрд. руб.;

- на ремонт 1176,3 тыс. км территориальных дорог и 633,5 тыс. пог. м искусственных сооружений - 1115,1 млрд. руб.;

- на содержание территориальных дорог и искусственных сооружений - 2094,7 млрд. руб.

В результате реализации программных мероприятий по модернизации и ремонту территориальных дорог к 2010 г. будет обеспечено ежегодное увеличение объемов ремонтных работ, что позволит сократить их «недоремонт». К 2015 г., в основном, будет обеспечено проведение полного комплекса работ по модернизации и ремонту в соответствии с нормативными документами. За счет этого удастся повысить транспортно-эксплуатационное состояние территориальных дорог и обеспечить высокий уровень удобства и безопасности движения транспортных средств.

В процессе выполнения Программы на основе результатов диагностики территориальных автомобильных дорог и данных об изменении их протяжённости возможна корректировка объёмов и сроков выполнения работ.

Финансирование мероприятий по содержанию и ремонту территориальных автомобильных дорог будет осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таблица 4.7

Программный проект «Ремонт и содержание территориальных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них»

4.8. Ремонт и содержание муниципальных автомобильных дорог

Решение задачи сохранения и повышения транспортно-эксплуатационного состояния муниципальных автомобильных дорог предусмотрено посредством постепенного выхода на требуемые объемы сезонных работ по содержанию дорог и увеличению объемов комплексных ремонтных работ по восстановлению дорожных элементов и искусственных сооружений с применением прогрессивных технологий и материалов.

Содержание муниципальных автомобильных дорог предусматривает постепенный переход к проведению полного комплекса требуемых работ. За программный период необходимо осуществить комплекс мер по формированию эффективной системы содержания муниципальных дорог, способной обеспечить уход и сохранность сооружений при оптимальном расходовании выделенных средств и материально-технических ресурсов.

В результате реализации программных мероприятий в период 2005 - 2010 гг. предусматривается на основной сети муниципальных дорог сокращение «недоремонта» и обеспечение выхода на ежегодные нормативные объемы ремонтных работ, а на остальной сети - увеличение объемов ремонтных работ. В результате реализации программного проекта к 2025 г. удастся выйти в основном на всей сети муниципальных дорог на проведение полной номенклатуры сезонных работ по содержанию дорог, ликвидировать «недоремонт» и обеспечить приведение дорог к нормативному состоянию по условию обеспечения безопасности движения.

Объемы работ и финансирования, предусмотренные по периодам реализации программных мероприятий по ремонту и содержанию муниципальных дорог и искусственных сооружений на них, представлены в табл. 4.8.

За период 2005 - 2010 гг. на ремонты и содержание муниципальных дорог и искусственных сооружений на них необходимо направить 1182 млрд. руб., в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) - 321,9 млрд. руб.;

- на ремонт - 262,1 млрд. руб.;

- на содержание - 598 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на ремонты и содержание муниципальных дорог и искусственных сооружений на них требуется 5610,2 млрд. руб., в том числе:

- на капитальный ремонт (модернизацию) - 1687 млрд. руб.;

- на ремонт - 1242 млрд. руб.

- на содержание муниципальных дорог и искусственных сооружений - 2682 млрд. руб.

В процессе выполнения Программы на основе данных об изменении протяжённости муниципальных дорог возможна корректировка объёмов и сроков выполнения работ.

Финансирование мероприятий по содержанию и ремонту муниципальных автомобильных дорог будет осуществляться за счет средств муниципальных бюджетов.

Таблица 4.8

Программный проект «Ремонт и содержание муниципальных автомобильных дорог и искусственных сооружений на них»

4.9. Безопасность в дорожном хозяйстве

Повышение безопасности дорожного движения

Наметившиеся тенденции роста дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах России и высокий уровень аварийности требуют принятия мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения. Эти меры должны включать:

Совершенствование государственной системы организации и безопасности дорожного движения, ужесточение системы административных штрафов за нарушение правил дорожного движения:

- развитие и совершенствование правовой базы, определяющей государственную систему организации движения, осуществления контроля и надзора в сфере безопасности дорожного движения, создание системы мониторинга за безопасностью дорожного движения, включая изучение и анализ общественного мнения по вопросам безопасности дорожного движения;

- создание информационной системы обнаружения дорожно-транспортных происшествий с использованием технических средств, а также административно-техническое совершенствование системы оказания первой помощи пострадавшим;

- совершенствование системы координации деятельности организаций, занимающихся проблемами безопасности дорожного движения;

- повышение эффективности системы и ужесточение контроля за нарушение правил дорожного движения, в особенности для наиболее частых причин дорожно-транспортных происшествий, повышение штрафов за нарушение правил дорожного движения водителями и пешеходами, в особенности за невыполнение мер безопасности (неиспользование ремней безопасности водителями, переход в неположенном месте пешеходами и др.).

Совершенствование государственной системы работы с населением:

- обучение правилам безопасного поведения на дорогах, организации теле- и радиопередач, специальных печатных изданий по вопросам безопасности дорожного движения;

- разработка и внедрение новых методов обучения и подготовки водителей, создание крупных специализированных центров по подготовке водителей;

- разработка нормативной и методической литературы, программ и технических средств (специальных тренажеров и т.д.) для совершенствования методов обучения и контроля качества подготовки водителей.

Совершенствование конструктивных характеристик транспортных средств для обеспечения их надежной эксплуатации:

- разработка технических условий и норм конструирования транспортных средств с повышенной эксплуатационной надежностью;

- внедрение систем активной и пассивной безопасности на транспортных средствах;

- применение автоматических устройств, контролирующих скорости движения транспортных средств (тахографов).

Повышение безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования:

- совершенствование организации дорожного движения в городах и крупных населенных пунктах путем модернизации функциональных систем организации дорожного движения и внедрения новых систем автоматизированного регулирования дорожного движения;

- организация учета и анализа, выявление и анализ причин дорожно-транспортных происшествий, определение очагов аварийности на автомобильных дорогах;

- разработка мероприятий и ликвидация очагов аварийности на автомобильных дорогах с обеспечением приоритетного финансирования соответствующих работ;

- разработка и внедрение целевых программ по обустройству автомобильных дорог надземными и подземными пешеходными переходами, искусственным освещением и в первую очередь населенных пунктов;

- проведение инженерных работ, направленных на улучшение условий движения на автомобильных дорогах и железнодорожных переездах;

- упорядочение деятельности в придорожной полосе автомобильных дорог путем ограничения мест торговли, размещения объектов дорожного сервиса и мест установки наружной рекламы;

- изменение технических условий проектирования участков автомобильных дорог, проходящих через населенные пункты, организация ограждений, исключающих доступ пешеходов, строительство пешеходных дорожек и пешеходных переходов;

- оборудование автомобильных дорог в соответствии с требованиями норм, техническими средствами организации дорожного движения (барьерными ограждениями, дорожной разметкой и другими системами технического регулирования дорожного движения);

- обеспечение круглогодичного нормативного содержания автомобильных дорог, особенно в зимний период, с ограничением скоростного режима в неблагоприятных условиях;

- организация на автомобильных дорогах специальных служб по оказанию экстренной медицинской помощи и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий;

- разработка мероприятий по улучшению организации дорожного движения, оборудование автомобильных дорог автоматизированными системами управления дорожным движением, контроль за скоростным режимом и условиями движения.

Уменьшение численности дорожно-транспортных происшествий по причине дорожных условий и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий будет достигаться за счет принятия мер по повышению транспортно-эксплуатационного состояния дорог и улучшению условий движения за счет:

- разработки и реализации проектных решений по обеспечению безопасности движения на этапе строительства и реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них (данные затраты включены в состав программного проекта «Строительство и реконструкция автомобильных дорог» и в данном разделе не приводятся);

- выполнения полного комплекса работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог.

В состав мер по повышению безопасности движения на этапе строительства и реконструкции автомобильных дорог включены мероприятия:

- по устройству пересечений в разных уровнях на наиболее загруженных и опасных железнодорожных переездах;

- по повышению качества инженерных обустройств на дорогах, в том числе внедрение барьерных ограждений повышенной энергоемкости, снижающих повреждаемость транспортных средств, и ограждений, разделяющих встречные транспортные потоки и др.

Мероприятия по снижению аварийности предусматривают внедрение системы мониторинга на важнейших магистральных дорогах, который включает техническую диагностику и оценку состояния автодорог, учет интенсивности и состава движения транспортных потоков, наблюдение за метеоусловиями, реализацию программ ликвидации очагов аварийности, в том числе на железнодорожных переездах и пересечениях автомобильных дорог, улучшение информирования водителей, расширение применения систем оповещения и прогнозирования метеообстановки и условий движения, автоматизированных систем организации и управления движением.

В процессе выполнения работ по содержанию и ремонту автомобильных дорог, для сокращения количества дорожно-транспортных происшествий и степени их тяжести, предусматривается проведение следующих мероприятий по организации и обеспечению безопасности дорожного движения:

- устройство информационных табло, в том числе работающих в режиме реального времени;

- устройство канализированных и кольцевых пересечений в одном уровне;

- установка новых и замена изношенных дорожных ограждений на разделительной полосе и обочинах дорог;

- устройство переходно-скоростных полос на пересечениях и примыканиях;

- установка недостающих и замена изношенных дорожных знаков;

- нанесение дорожной разметки;

- устройство виражей на кривых малого радиуса;

- развитие автоматизированных систем организации и управления движением.

Объем ассигнований на финансирование мероприятий по организации и повышению безопасности движения, дополнительно предусматриваемых к затратам по ремонту и содержанию федеральных и территориальных дорог, приведен в табл. 4.9.

За период 2005 - 2010 гг. на реализацию мероприятий по повышению безопасности дорожного движения необходимо направить 50,3 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по программным проектам строительства и реконструкции федеральных и территориальных автодорог), в том числе:

- на федеральные автодороги - 25,5 млрд. руб.;

- на территориальные автодороги - 24,8 млрд. руб.

Всего в период реализации программного проекта за 2005 - 2025 гг. на реализацию мероприятий по повышению безопасности дорожного движения необходимо направить 263,2 млрд. руб. (без учета мероприятий, реализуемых по программным проектам строительства и реконструкции федеральных и территориальных автодорог), в том числе:

- на федеральные автодороги - 113,3 млрд. руб.;

- на территориальные автодороги - 149,8 млрд. руб.

Финансирование мероприятий по повышению безопасности дорожного движения на федеральных автомобильных дорогах будет осуществляться за счет средств федерального бюджета, на территориальных автомобильных дорогах - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Реализация мероприятий по повышению безопасности позволит достичь снижения числа дорожно-транспортных происшествий, связанных с неудовлетворительными дорожными условиями, на 30 % и уменьшить число погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 20 - 30 %.

Таблица 4.9

Программный проект «Повышение безопасности дорожного движения»

Обеспечение сохранности автомобильных дорог и искусственных сооружений

Одной из важнейших компонент задачи по сохранению сети автомобильных дорог общего пользования является обеспечение сохранности автомобильных дорог и охрана искусственных сооружений. Обеспечение сохранности автомобильных дорог и искусственных сооружений должно включать в себя мероприятия по следующим направлениям:

- обеспечение сохранности искусственных сооружений, имеющих стратегическое значение для сети автомобильных дорог Российской Федерации, защита сооружений от природных и техногенных воздействий, а также от непреднамеренного или умышленного причинения вреда от деятельности человека;

- обеспечение сохранности автомобильных дорог и искусственных сооружений, в особенности предотвращение ущерба, наносимого автомобильным дорогам от тяжеловесных транспортных средств;

- оперативное реагирование и координация с органами внутренних дел на обращения пользователей автомобильных дорог в случае нанесения ущерба автодорожной сети или участникам движения.

Мобилизационная подготовка дорожного хозяйства

Роль автомобильных дорог, с точки зрения национальной безопасности и обороны, существенно возрастает в связи с большой уязвимостью других видов транспорта, а также значительным увеличением количества и значимости задач, решение которых находится в непосредственной зависимости от наличия и состояния дорожной сети. В этой связи приобретает большую значимость своевременное и качественное выполнение в дорожном хозяйстве комплекса мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке дорожного хозяйства, органов управления и организаций, создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» специальных формирований к удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время в дорожном отношении.

Эти мероприятия должны включать в себя:

- разработку и совершенствование законодательной нормативной правовой базы мобилизационной подготовки дорожного хозяйства;

- научное и методическое обеспечение мобилизационной подготовки дорожного хозяйства;

- непрерывное руководство мобилизационной подготовкой организаций, деятельность которых связана с деятельностью Федерального дорожного агентства или которые находятся в сфере его ведения;

- определение условий работы и подготовка органов управления и организаций дорожного хозяйства к работе в период мобилизации и в военное время;

- подготовку специальных формирований дорожного хозяйства к мобилизации;

- своевременное уточнение (разработку) мобилизационных планов органов управления, организаций и специальных формирований;

- развитие и сохранение сети автомобильных дорог, мобилизационных мощностей и объектов дорожной инфраструктуры, необходимых для удовлетворения потребностей государства и нужд населения в военное время;

- создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного резерва, предназначенного для выполнения восстановительных работ на сети автомобильных дорог в случае их разрушения в военное время;

- создание и сохранение страхового фонда документации для восстановления объектов на сети автомобильных дорог;

- совершенствование запасных пунктов и подготовка указанных пунктов управления к работе в условиях военного времени;

- совершенствование работы в организациях и на предприятиях дорожного хозяйства по воинскому учету и бронированию на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе и работающих в органах управления и организациях дорожного хозяйства;

- проведение учений и тренировок по выполнению мобилизационных планов в дорожном хозяйстве;

- обучение и переподготовка руководящего состава органов управления и организаций дорожного хозяйства для исполнения обязанностей в военное время, повышение квалификации работников мобилизационных органов.

Для реализации задач оборонной доктрины и программных документов по оперативному оборудованию территории Российской Федерации в целях обороны в части дорожного хозяйства необходимо:

- принять срочные меры по повышению пропускной способности улично-дорожной сети крупных мегаполисов и подходов к крупным городам;

- в кратчайшие сроки обеспечить реализацию комплекса мер по предотвращению террористических актов на объектах дорожного хозяйства с использованием систем охраны, в том числе с использованием современных телекоммуникационных систем и привлечением для этих целей сил и средств МВД России;

- в интересах ускорения темпов развития экономики, повышения экономической безопасности государства и увеличения бюджетной обеспеченности отраслей производства, повышения экономической безопасности государства необходимо развивать сеть автомобильных дорог в районах крупных месторождений полезных ископаемых, имеющих стратегическое значение и высокую ликвидность на внутреннем и международном рынках;

- обеспечить финансирование всего комплекса мероприятий в объемах, достаточных для мобилизационной подготовки автомобильных дорог, обновления мобилизационного резерва и обеспечения технического прикрытия автомобильных дорог, в первую очередь мостов и тоннелей.

4.10. Научно-техническое и инновационное обеспечение

Важнейшим инструментом достижения целей и задач, определенных Программой, является ее научное обеспечение, предполагающее переход на инновационный путь развития в соответствии с «Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», утвержденными Президентом Российской Федерации 30.03.2002 г. Это должно обеспечить повышение надежности и сроков службы дорожных сооружений, снижение стоимости дорожных работ, повышение технического уровня и транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, снижение аварийности и повышение экологической безопасности на них.

Переход дорожного хозяйства на инновационный путь развития должен включать:

- развитие фундаментальной науки, важнейших исследований и разработок;

- совершенствование государственного регулирования в области развития науки и технологий;

- формирование и совершенствование отраслевой инновационной системы;

- повышение эффективности использования результатов научно-технической деятельности.

Для успешного выполнения этих задач необходимо обеспечить решение следующих проблем:

- адаптация отраслевой дорожной науки к современным экономическим условиям;

- ликвидация имеющегося отставания от уровня развитых зарубежных стран в области разработки и применения новейших технологий в дорожном хозяйстве;

- формирование рынка отраслевых научных разработок.

Успешное решение перечисленных выше проблем потребует реализации следующих мероприятий, направленных на реформирование системы научного обеспечения отрасли:

- сохранение государственного заказа и финансирования фундаментальных исследований и важнейших отраслевых программ (охватывающих весь комплекс научных работ от исследований, лабораторных и практических экспериментов до прикладного использования результатов) по наиболее значимым проблемам дорожного хозяйства;

- формирование системы правовой охраны и защиты результатов научной деятельности, в том числе закрепление прав государства на научные разработки, созданные за счет бюджетных средств;

- создание системы материального стимулирования научных кадров за результаты их работы, сочетание выполнения важнейших НИОКР с решением проблемы подготовки научных кадров;

- создание единого федерального научного центра и интеграция его деятельности с академической, вузовской наукой и производством;

- привлечение к реализации научных работ, помимо специализированных дорожных НИИ, широкого круга академических институтов, ВУЗов, НИИ конверсионных отраслей, институтов различных министерств и ведомств, обеспечение координации их взаимодействия;

- создание нормативной правовой базы, устанавливающей и регулирующей систему эффективного функционирования дорожной науки, включая систему стимулов к инновационной деятельности и использованию результатов НИОКР организациями и предприятиями дорожного хозяйства;

- создание организационных и экономических механизмов заинтересованности исполнителей дорожных работ в финансировании прикладных научных исследований и использовании научных разработок, в частности, путем установления соответствующих квалификационных требований к качеству работ и гарантийных сроков при проведении подрядных торгов;

- создание системы стимулирования инновационной деятельности субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- формирование единого информационного пространства организации и проведения научных исследований в рамках государственных и межгосударственных программ и поисковых научных исследований.

Все это позволит эффективно решить стоящие перед дорожным хозяйством задачи на основе последовательного перехода на инновационный путь развития - поиск и накопление фундаментальных знаний в различных областях науки и техники, практическое использование этих знаний для разработки принципиально новых, альтернативных существующим, высокоэффективных материалов, технологий, приборов, техники, оборудования, методов расчета и прогнозирования и дальнейшего эффективного их освоения в дорожном хозяйстве.

Более детально основные направления научных исследований, предусматривающие государственное финансирование фундаментальных и общеотраслевых научных разработок за счет средств государственного бюджета, представлены в табл. 4.10. В 2005 г. на выполнение необходимого объема научных исследований планируется выделение 150 млн. руб., что позволит выполнить около 300 научно-исследовательских работ и комплексных научно-технических программ. За период 2005 - 2010 г.г. необходимо выделение 1125,8 млн. руб., а за период с 2005 по 2025 гг. - 8402,9 млн. руб.

В то же время, в результате принятия вышеупомянутых мер организационного характера, система функционирования отраслевой науки должна постепенно адаптироваться к рыночным условиям, что обеспечит поступательное увеличение финансирования НИОКР (преимущественно прикладных исследований и работ, связанных с их внедрением) за счет частного сектора, в том числе за счет подрядных организаций. Объемы частных инвестиций на эти цели должны возрасти с 3 - 5 млн. руб./год в 2005 - 2006 гг. до 70 - 100 млн. руб./год в 2010 г., а к 2025 г. стать соизмеримыми с объемами финансирования науки по государственным программам, что соответствует общемировой практике развитых, инновационно-активных зарубежных стран.

Таблица 4.10

Программный проект «Научно-техническое и инновационное обеспечение»

4.11. Техническое регулирование дорожного хозяйства и нормативно-техническое обеспечение

Создание системы технического регулирования в дорожном хозяйстве на основе Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» является одним их важнейших направлений реализации отраслевой научно-технической политики по безопасному функционированию дорожного комплекса.

Автомобильные дороги и искусственные сооружения на них являются весьма сложными и ответственными инженерными сооружениями, от технических параметров которых (радиусы поворотов, уклоны, ширина полосы движения, требования к ограждающим устройствам и т.д.), помимо других факторов, зависит количество и тяжесть последствий от дорожно-транспортных происшествий на дорогах страны, а следовательно - жизнь и здоровье людей. Выход из строя автомобильных дорог и сооружений на них (мостов, эстакад, тоннелей и т.д.) из-за их недостаточной надежности может быть связан с многочисленными человеческими жертвами, а также катастрофическими разрушениями, что повлечет причинение государству значительного материального ущерба.

Техническое регулирование в дорожном хозяйстве на государственном уровне должно обеспечить безопасность участников дорожного движения, повысить долговечность и надежность автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, сократить стоимость выполнения дорожных работ, а также повысить качество строительства и эксплуатации автомобильных дорог.

Достижение целей технического регулирования в дорожном хозяйстве должно осуществляться путем установления в специальных технических регламентах обязательных требований по безопасности жизни и здоровья людей, сохранности имущественного комплекса автомобильных дорог и экологической безопасности при проектировании, строительстве (реконструкции), а также эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них.

Специальные технические регламенты в дорожном хозяйстве должны устанавливать минимально необходимые требования к нормативным нагрузкам, геометрическим элементам автомобильных дорог (включая элементы плана и профиля), ограждениям и направляющим устройствам, срокам службы искусственных сооружений, эксплуатационным параметрам автомобильных дорог и др.

Особый приоритет имеет модернизация существующей нормативно-технической базы дорожного хозяйства, гармонизация национальных стандартов, в части касающейся дорожного хозяйства, с передовыми международными стандартами. Переход на новую систему технического регулирования, предусматривающую добровольность разработки и применения стандартов, должен предоставить в дорожном хозяйстве более широкие возможности для внедрения передовых научно-технических разработок, применения новых технологий, техники, конструкций и материалов за счет повышения их конкурентоспособности на рынке.

Повышение качества строительства и содержания автомобильных дорог и искусственных сооружений на них должно также осуществляться путем установления специальных требований к качеству дорожно-строительных материалов, изделий и конструкций, а также к качеству выполнения дорожных работ через технические задания на проектирование и конкурсную документацию на строительство (реконструкцию), модернизацию и ремонт автомобильных дорог и искусственных сооружений на них. При этом установление заказчиком требований к качеству должно осуществляться индивидуально и дифференцированно в зависимости от условий и факторов, оказывающих прямое влияние на безопасность и долговечность объектов.

В рамках создания системы технического регулирования требуют решения проблемы, связанные с подтверждением соответствия, в том числе с определением перечня продукции дорожного хозяйства, подлежащей обязательной сертификации (несущие конструкции искусственных сооружений, технические средства организации дорожного движения и др.).

В ходе создания системы технического регулирования в дорожном хозяйстве должны быть реализованы новые подходы, устанавливаемые Федеральным законом «О техническом регулировании» - привлечение к разработкам и публичному обсуждению проектов технических регламентов и национальных стандартов широкого круга общественных, научных и саморегулируемых организаций, объединений, ассоциаций и отдельных предприятий и организаций.

Для обеспечения создания системы технического регулирования в дорожном хозяйстве Российской Федерации необходимо организовать и провести следующие работы и мероприятия:

- разработать специальные технические регламенты по безопасности при проектировании и строительстве, а также эксплуатации автомобильных дорог и искусственных сооружений на них;

- разработать комплекс национальных стандартов, образующих доказательную базу выполнения соответствующих специальных технических регламентов в сфере дорожного хозяйства;

- организовать разработку документов рекомендательного характера в сфере дорожного хозяйства;

- принять участие в создании национальной системы стандартизации;

- пересмотреть и актуализировать с точки зрения придания легитимного статуса действующим государственным стандартам, межгосударственным стандартам, стандартам отрасли, строительным нормам и правилам и отраслевым дорожным нормам;

- реализовать новые механизмы заключения государственных контрактов на выполнение дорожных работ с обеспечением высокого качества их выполнения;

- создать систему оценки соответствия в дорожном хозяйстве для решения ряда задач, связанных с выявлением и обоснованием использования форм и видов оценки соответствия, применительно к объектам дорожного хозяйства;

- создать отраслевой информационный фонд технических регламентов, стандартов и единую информационную систему по техническому регулированию.

В 2005 г. на выполнение мероприятий по техническому регулированию дорожного хозяйства и нормативно-техническому обеспечению планируется выделение 68,7 млн. руб. За период 2005 - 2010 гг. необходимо выделение 416,4 млн. руб., а за период 2005 - 2025 гг. необходимо 2593,8 млн. руб. (табл. 4.11).

Таблица 4.11

Программный проект «Техническое регулирование дорожного хозяйства и нормативно-техническое обеспечение»

4.12. Информационное обеспечение дорожного хозяйства

Основной целью программного проекта является формирование и поддержание системы оперативного информационного обеспечения органов управления, организаций и предприятий дорожного хозяйства. Основными задачами системы информационного обеспечения являются:

- создание и поддержание единого информационного пространства в целях надежного управления дорожным хозяйством и эффективного контроля за деятельностью дорожных организаций и предприятий, а также повышения качества обслуживания пользователей дорог;

- обеспечение федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, дорожных организаций необходимой информацией по реализации программных мероприятий;

- информирование населения о ходе и итогах выполнения Программы, разъяснения ее целей и задач;

- информационная поддержка инновационной деятельности по применению прогрессивных технологий, конструкций и материалов, передового опыта в целях снижения затрат на дорожные работы.

В соответствии с программным проектом на важнейших федеральных автомобильных дорогах, в первую очередь входящих в состав международных транспортных коридоров, будет осуществлено создание и развитие отраслевой системы связи и информатизации с использованием современных технологий. Данная система предназначена для обеспечения всех федеральных органов управления дорожным хозяйством информационными и телекоммуникационными ресурсами, необходимыми для эффективного выполнения возложенных на них задач, а также комплексной централизованной координации их деятельности. Комплексная автоматизация системы управления дорожным хозяйством будет осуществляться на базе корпоративной информационной системы управления (КИСУ) Росавтодора, важнейшими задачами которой является создание единого информационного пространства для органов управления дорожным хозяйством всех уровней, оптимизация информационного обмена, поддержка оперативного принятия эффективных управленческих решений, доведение их до исполнителей и контроль исполнения.

В ходе реализации проекта будет также осуществляться расширение и модернизация сети автоматизированных систем оперативного управления (АСОУ) федеральных автомобильных дорог и интеграция их с КИСУ. АСОУ представляют собой информационно-коммуникационные системы, организованные на базе сетей связи, в том числе подвижной, связывающей между собой автоматизированные центры управления производством (ЦУП) и совокупность технологических дорожных датчиков. К задачам АСОУ относятся сбор и комплексный анализ оперативных данных о техническом и эксплуатационном состоянии дорог и искусственных сооружений на них; ходе работ по реконструкции, ремонту и содержанию дорог; метеорологической обстановке; интенсивности движения и загрузке дорог в целях обеспечения работников дорожно-эксплуатационных организаций и пользователей автомобильных дорог данными о транспортно-эксплуатационном состоянии автомобильных дорог, условиях безопасности движения, метеорологических условиях, наличии и состоянии объектов дорожного сервиса и иной необходимой информацией.

Проект включает создание и поддержку отраслевых информационных баз данных, мониторинг тенденций развития автодорожного комплекса. Предусмотрены меры по обмену опытом, сбору и распространению информации о новых дорожных технологиях, организации выставок, конференций, семинаров, изданию и распространению информационной периодической и нормативно-технической литературы, атласов и справочников для нужд дорожного хозяйства и пользователей автомобильными дорогами.

Расходы на реализацию программного проекта в период 2005 - 2025 гг. составят 22039,0 млн. руб., в том числе за период 2005 - 2010 гг. - 5729,0 млн. руб. Более детально программный проект представлен в табл. 4.12.

Таблица 4.12

Программный проект «Информационное обеспечение дорожного хозяйства»

4.13. Снижение отрицательного воздействия на окружающую среду

Опережающий рост парка автомобильного транспорта, по сравнению с развитием автомобильных дорог, приводит к увеличению их загруженности, снижению средних скоростей движения и, как следствие, ухудшению экологической обстановки за счет загрязнения окружающей природной среды вредными выбросами. Кроме этого, ужесточение требований к безопасности дорожного движения, особенно в зимнее время, влечет загрязнение придорожных территорий химическими реагентами, используемыми для борьбы с зимней скользкостью. Велика энергоемкость строительства и содержания автомобильных дорог, что также приводит к значительным объемам вредных выбросов в атмосферу и нерациональному использованию природных ресурсов.

В целях снижения влияния названных негативных факторов на окружающую среду в условиях нарастающей автомобилизации страны Программой предусмотрен ряд мероприятий, направленных на их существенное снижение, включая:

- развитие сети автомобильных дорог и увеличение их пропускной способности, в том числе строительство обходов крупных населенных пунктов и реконструкция существующих магистралей;

- разработка и внедрение новых методов и способов содержания дорог, особенно зимнего, позволяющих уменьшить отрицательное влияние противогололедных материалов, развитие методов прогнозирования и оперативного учета меняющихся метеоусловий, которые позволят перейти от борьбы с гололедицей к ее профилактике;

- обустройство автомобильных дорог современными инженерными средствами защиты окружающей среды от вредных воздействий, включая применение искусственных и растительных барьеров вдоль автомагистралей для снижения уровня шумового воздействия и загрязнения прилегающих территорий, шумозащитных экранов и защитных сеток, предотвращающих выход животных на проезжую часть, и т.д.;

- разработка и внедрение новых конструкций, материалов, технологий, которые позволят снизить пылеобразование, предотвратить водную эрозию, а также применение конструктивно-технологических решений, существенно снижающих использование традиционных природных материалов или нарушающих природные ландшафты (применение эстакад, тоннелей и т.д.).

Реализация перечисленных мер будет осуществляться на основе совершенствования нормативно-технической базы, предусматривающей снижение воздействия автомобильных дорог и предприятий, выполняющих дорожные работы, на окружающую среду.

Наряду с повышением экологических требований к проектированию, строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог должны быть предприняты меры по совершенствованию самих транспортных средств, с целью приведения их в соответствие с требованиями самых жестких зарубежных стандартов, а также повышению качества используемых видов топлива.

Основные мероприятия программного проекта представлены в табл. 4.13.

Таблица 4.13

Программный проект «Снижение отрицательного воздействия на окружающую среду»

5. Ресурсное обеспечение Программы

Финансирование Программы предусматривается из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников, общий объем средств, необходимых для реализации Программы, приведен в табл. 5.1.

Основные мероприятия Программы предусмотрено финансировать за счет средств бюджетов всех уровней, внебюджетные источники в виде средств предприятий и частных инвесторов будут направляться на строительство и реконструкцию объектов с последующей эксплуатацией на платной основе. Предложенные объемы финансирования Программы определены исходя из потребности в средствах для развития сети автомобильных дорог (см. раздел 1.4).

Общая сумма расходов на реализацию мероприятий Программы составляет 21800,9 млрд. руб. за период 2005 - 2025 гг., в том числе за счет федерального бюджета - 5153,4 млрд. руб., за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - 10578,1 млрд. руб., за счет муниципальных бюджетов - 5610,2 млрд. руб., за счет внебюджетных источников - 459,1 млрд. руб.

В табл. 5.2. приведены капитальные вложения на реализацию мероприятий Программы. Общая сумма капитальных вложений за период 2005 - 2025 гг. составляет 9231,0 млрд. руб., в том числе капитальные вложения в сеть федеральных автомобильных дорог - 2998,4 млрд. руб., в сеть территориальных дорог - 6232,6 млрд. руб. Основная часть капитальных вложений - расходы на строительство и реконструкцию федеральных и территориальных дорог в размере 2419,9 млрд. руб. и 5117,5 млрд. руб. соответственно.

Сводные таблицы по всем вариантам с разбивкой по видам работ приведены в Приложении 1.

Таблица 5.1

Сводные показатели реализации Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 года

^*) Учтены только работы по содержанию, ремонту и модернизации (капитальному ремонту).

Таблица 5.2

Капитальные вложения на реализацию мероприятий Программы

6. Механизм реализации Программы, этапы и сроки реализации Программы

Национальная программа модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 г. охватывает все уровни государственной власти и местного самоуправления - федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и уровень муниципальных образований. Соответственно, мероприятия Программы носят программный характер для выполнения работ и развития федеральных автомобильных дорог и рекомендательный характер для территориальных и муниципальных автомобильных дорог. После принятия Программы должны быть приняты (скорректированы) программы развития автомобильных дорог субъектов Российской Федерации и планы развития муниципальных автомобильных дорог в муниципальных образованиях.

Программа предусматривает ориентированную на решение долгосрочных проблем дорожного хозяйства и автомобильного транспорта систему мероприятий до 2025 г. При этом в рамках Программы должно быть обеспечено ежегодное составление 3 - 5-летнего плана инвестиционных и текущих расходов, в рамках которого должно осуществляться уточнение показателей Программы с учетом корректировки макроэкономических прогнозов и прогнозов расходов на дорожное хозяйство на 3 - 5-летнюю перспективу. В дополнение к этому корректировка 3 - 5-летних планов может проводиться с учетом изменения протяженности автомобильных дорог всех уровней при передаче автомобильных дорог с одного уровня на другой в соответствии с изменениями в классификации автомобильных дорог. Предполагается, что первый перспективный план на 2005 - 2009 гг. будет подготовлен Федеральным дорожным агентством и представлен в Министерство финансов Российской Федерации и в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации непосредственно после принятия Программы.

Реализация мероприятий Программы предполагает следующие этапы:

На 1-м этапе (2005 - 2010 гг.) предусматривается:

- проведение институциональных изменений в дорожном хозяйстве, реорганизация системы управления дорожным хозяйством, изменение классификации автомобильных дорог, преобразование системы финансирования дорожного хозяйства и подготовка необходимой законодательной и нормативно-правовой базы, обеспечивающей условия реализации Программы;

- реконструкция наиболее загруженных участков дорожной сети на подходах к крупным городам и строительство обходов населенных пунктов, развитие автомобильных дорог в составе транспортных коридоров, обеспечивающих геополитические интересы и безопасность государства;

- завершение строительства и реконструкции объектов незавершенного строительства высокой степени готовности, строительство внеклассных мостов, реализация пилотных проектов строительства платных дорог;

- проведение работ по сохранению и улучшению транспортно-эксплуатационного состояния дорожной сети, уменьшению отставания по срокам ремонтов дорог на федеральных, территориальных и муниципальных дорогах; обеспечение к 2010 г. регулярного восстановления ежегодного износа федеральных дорог, повышение технического уровня дорог путем их модернизации.

На 2-м этапе (2011 - 2015 гг.) предусматривается:

- реализация наиболее эффективных инвестиционных проектов строительства дорог и мостов, привлечение частных средств для осуществления инвестиций в дорожное хозяйство, создание системы объектов платной дорожной инфраструктуры;

- развертывание работ по созданию сети многополосных автомобильных магистралей и скоростных дорог, завершение формирования сети территориальных автомобильных дорог, формирование сети муниципальных дорог;

- обеспечение к 2015 г. регулярного восстановления ежегодного износа территориальных дорог, повышение технического уровня территориальных и муниципальных дорог.

На 3-м этапе (2016 - 2025 гг.) предусматривается:

- создание сети многополосных автомобильных магистралей и скоростных дорог, строительство хордовых и соединительных дорог, дополняющих сложившуюся радиальную структуру дорожной сети, рационализация прохождения автомобильных магистралей и формирование новых автодорожных направлений, обеспечивающих пропуск транспортных потоков в обход перегруженных движением транспортных узлов;

- развитие сети территориальных и муниципальных автомобильных дорог, обеспечение круглогодичной связи всех населенных пунктов с сетью дорог общего пользования.

В результате реализации Программы, улучшения дорожных условий и удовлетворения потребностей населения и экономики в автомобильных перевозках будут созданы условия, содействующие ускорению социально-экономического развития страны. Улучшение транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, повышение технического уровня и протяженности дорожной сети обусловят увеличение скоростей, удобства, безопасности и экономичности автомобильных перевозок и обеспечат в целом по стране сокращение расходов на грузовые и пассажирские автомобильные перевозки на 15 - 20 %, способствуя экономическому росту. В результате сокращения транспортных расходов повысится конкурентоспособность продукции отраслей экономики, сократятся издержки в социальной сфере, что будет способствовать росту производства и повышению уровня жизни населения.

Государственным заказчиком Программы является Министерство транспорта и связи Российской Федерации, которое также осуществляет координацию разработки и реализации Программы, программ по федеральным округам и программ по субъектам Российской Федерации. Реализация мероприятий Программы на федеральном уровне возлагается на Федеральное дорожное агентство, выполняющее функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в дорожном хозяйстве. Функции по контролю и надзору над ходом реализации Программы выполняет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

На уровне субъектов Российской Федерации разработка и реализация региональных программ, а также координация разработки муниципальных планов может быть предоставлена территориальным органам управления дорожным хозяйством.

Значимость данной программы для экономики и национальной безопасности России дает право предложить придание Программе статуса президентской.

7. Организация управления Программой и контроль за ходом ее реализации

Государственным заказчиком Программы является Министерство транспорта и связи Российской Федерации. Государственный заказчик Программы с учетом финансовых средств, выделяемых на ее реализацию из различных источников, и предварительных результатов выполнения уточняет мероприятия Программы, промежуточные сроки их реализации и объемы финансирования, устанавливая соответствующие показатели в 3 - 5-летнем плане инвестиционных и текущих расходов. Государственный заказчик осуществляет свои функции во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Реализация мероприятий Программы и организация оперативного управления осуществляется Федеральным дорожным агентством, контроль за ходом выполнения Программы и надзор осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта. Текущее управление Программой осуществляется дирекцией, непосредственно подчиненной Федеральному дорожному агентству, основные задачи которой включают:

- мониторинг выполнения показателей Программы;

- экономический анализ эффективности программных проектов и мероприятий;

- сбор оперативной отчетной информации, подготовка и публикация в открытых источниках в установленные сроки сводных квартальных и годовых отчетов;

- подготовка ежегодного доклада Министерства транспорта и связи Российской Федерации и Федерального дорожного агентства Правительству Российской Федерации;

- подготовка предложений по составлению плана инвестиционных и текущих расходов на очередной период;

- корректировка плана реализации Программы по источникам и объемам финансирования и по перечню предлагаемых к реализации программных проектов и мероприятий по результатам принятия федерального бюджета и уточнения возможных объемов финансирования из других источников.

В части развития территориальных автомобильных дорог предполагается, что текущее управление Программой будет осуществляться организациями, уполномоченными государственной исполнительной властью субъектов Российской Федерации. В части развития муниципальных дорог - органами местного самоуправления. При этом в системе организации текущего и оперативного управления должна быть обеспечена координация развития дорожной сети федеральных, территориальных и муниципальных дорог, рекомендуется организация предоставления сводной отчетности о выполнении работ и финансировании дорожного хозяйства муниципальных образований в субъекты Российской Федерации и сводной отчетности о выполнении работ и финансировании территориальных и муниципальных дорог на территории субъектов Российской Федерации Дирекции по реализации Программы и Федеральному дорожному агентству для составления сводного отчета.

Выполнение мероприятий Программы организациями и предприятиями осуществляется посредством заключения государственных контрактов на конкурсной основе в соответствии с Федеральным законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

Оценка результатов выполнения основных программных мероприятий, их эффективности осуществляется Научно-техническим советом Федерального дорожного агентства с участием Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и привлечением специалистов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций.

Государственный заказчик обеспечивает в установленном порядке представление необходимой информации о ходе работ по Программе и эффективности использования финансовых ресурсов. Оценку показателей Программы предусмотрено проводить ежегодно и по ее завершении по плановым и фактически достигнутым результатам. Контроль за ходом реализации Программы осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере транспорта в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, контроль за использованием бюджетных средств - Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации.

8. Оценка ожидаемой социально-экономической эффективности реализации Программы

Оценка социально-экономической эффективности от реализации Программы выполнена в соответствии с «Методическими рекомендациями по оценке эффективности инвестиционных проектов», утвержденными Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России № ВК 477 от 21.06.99 г.

Социально-экономическая эффективность Программы определяется влиянием модернизации и развития сети автомобильных дорог на затраты автомобильного транспорта и на спрос на автомобильные перевозки. Учитываются также эффекты, связанные с увеличением скорости движения автомобилей, повышением надежности круглогодичного сообщения по сети автомобильных дорог. Уменьшение затрат автомобильного транспорта создает возможность для снижения тарифов на перевозки грузов и пассажиров, что влияет на стоимость товаров, работ и услуг в промежуточном и конечном потреблении и ведет к снижению себестоимости производства, позволяя увеличить добавленную стоимость, создаваемую в отраслях, или способствует снижению цен производителей, что приводит к увеличению спроса на произведенные товары и услуги. Эти факторы приводят к росту реального валового внутреннего продукта. Снижение транспортной наценки на произведенные товары и услуги ведет к дополнительному (сверх снижения цен производителей) уменьшению цен приобретения товаров и услуг (цен покупателей), что еще в большей степени увеличивает спрос на них и величину ВВП страны.

Технико-эксплуатационное состояние автомобильных дорог также оказывает влияние на повышение скорости доставки грузов и их сохранности. Повышение скорости движения грузовых автомобилей позволяет покупателям расширить зону, в которой расположены доступные поставщики, что усиливает конкуренцию. В российских условиях, где доля торгово-посреднической наценки чрезвычайно высока, усиление конкуренции приведет в первую очередь к снижению наценки, а следовательно, и к уменьшению цен покупателей без существенного падения цен производителей. В первую очередь это относится к продукции, имеющей высокую степень готовности, - к продукции машиностроения и металлообработки, легкой и пищевой промышленности.

Эффект от развития и улучшения сети территориальных дорог способствует существенному снижению (вплоть до практической ликвидации) потерь продукции сельскохозяйственного производства, вызываемых как несвоевременным осуществлением работ, вывозом продукции с полей и складов, так и с ее частичной утратой и снижением ее потребительских качеств во время перевозок по неблагоустроенным дорогам.

Изложенные выше факторы определяют в совокупности влияние модернизации и развития сети автомобильных дорог на показатели удельных затрат продуктов, используемых в производстве, в расчете на единицу объема выпуска продукции. Кроме рассмотренных первичных изменений удельных затрат, имеют место вторичные изменения, индуцированные приростом валового накопления основного капитала.

В качестве показателя эффекта от модернизации и развития сети автомобильных дорог принят прирост валового внутреннего продукта по стране в целом, получаемый при реализации предложенной Программы. Прирост определен по сравнению с базовым вариантом, предусматривающим сохранение существующих тенденций в поддержании и развитии дорожного хозяйства (расходы на дорожное хозяйство в размере около 1,5 % ВВП на дороги общего пользования и около 0,8 % ВВП - на ремонт и содержание муниципальных дорог).

Исходя из изложенных выше подходов, социально-экономическая эффективность рассчитывается как совокупный общественный эффект с учетом последствий реализации Программы как для пользователей автомобильных дорог (транспортный эффект), так и в целом для населения и хозяйственного комплекса страны (внетранспортный эффект).

Транспортный эффект характеризует прямые выгоды для пользователей автомобильных дорог от улучшения дорожных условий и заключается в экономии затрат на эксплуатацию транспортных средств, сокращении времени нахождения в пути, сокращения потребности в транспортных средствах вследствие повышения их производительности, уменьшении рисков дорожно-транспортных происшествий, повышении комфортности движения и удобств в пути следования. Транспортный эффект определяется в стоимостном выражении на основе изменения показателей себестоимости перевозок, экономических потерь от дорожно-транспортных происшествий, стоимостной оценки времени, экономии ресурсов за счет ускорения оборачиваемости автомобилей.

Исходными данными для расчета эффектов являлись показатели существующего состояния дорожной сети по материалам диагностики автомобильных дорог, данные о существующих и прогнозируемых транспортных потоках на дорожной сети, объемы и стоимость по видам дорожных работ, показатели проектируемого состояния дорожной сети в результате выполнения предусмотренных Программой объемов работ, показатели себестоимости автомобильных перевозок по типам автомобилей в различных дорожных условиях и др.

Показатели существующей и перспективной интенсивности движения, транспортной работы и скоростей движения определены в соответствии с разработанными Росавтодором методиками прогнозирования интенсивности движения на автомобильных дорогах. Показатели себестоимости перевозок по типам автомобилей и другие экономические показатели для расчета эффектов приняты согласно методикам оценки эффективности дорожных проектов.

Оценка сокращения потерь от дорожно-транспортных происшествий в результате улучшения дорожных условий при реализации Программы произведена в соответствии с методикой по оценке потерь от дорожно-транспортных происшествий.

Внетранспортный эффект отражает влияние модернизации и развития сети автомобильных дорог на социально-экономическое развитие страны и экологическую обстановку. К числу наиболее значимых социально-экономических последствий модернизации и развития сети автомобильных дорог относятся:

- повышение уровня и улучшение социальных условий жизни населения;

- активизация экономической деятельности, содействие освоению новых территорий и ресурсов, расширение рынков сбыта продукции;

- снижение транспортной составляющей в цене товаров и услуг;

- ликвидация бездорожья в сельской местности в результате строительства подъездов с твердым покрытием ко всем сельским населенным пунктам (за исключением отдельных наиболее удаленных населенных пунктов в Сибири и на Дальнем Востоке, транспортное обслуживание которых целесообразно обеспечивать авиацией или водным транспортом);

- создание новых рабочих мест;

- сокращение негативного влияния транспортно-дорожного комплекса на окружающую среду;

- снижение отрицательных последствий чрезвычайных ситуаций.

Оценка указанных эффектов производилась с использованием экономико-математической модели прогнозного межотраслевого баланса. В качестве показателя внетранспортного эффекта в результате модернизации и развития дорожной сети принят прирост валового внутреннего продукта по стране в целом. С помощью модели межотраслевого баланса выполнен комплексный расчет совокупного эффекта, определяемого совместным действием перечисленных выше факторов.

Расчет социально-экономической и бюджетной эффективности произведен для всей дорожной сети, включая федеральные, территориальные и муниципальные дороги. При проведении расчетов рассматривались следующие варианты:

- пессимистический вариант - предусматривает увеличение объемов финансирования дорожной отрасли до 2,8 % от ВВП;

- средний (экономичный) вариант - предусматривает концентрацию ресурсов на важнейших для экономики страны проектах модернизации и развития дорожной сети с увеличением объемов финансирования дорожной отрасли до 3,3 % от ВВП;

- оптимистический вариант - предусматривает развитие дорожной сети и полное удовлетворение спроса на автомобильные перевозки, требует увеличения объемов финансирования дорожной отрасли до 4 % от ВВП.

При этом финансирование муниципальных дорог принято на уровне для пессимистического и среднего (мобилизационного) вариантов на уровне 0,8 %, а для оптимистического - на уровне 1 %.

Прогноз роста ВВП принят по данным СОПС Минэкономразвития России, темпы прироста ВВП соответствуют решению задачи по удвоению ВВП в течение каждого из двух десятилетий периода реализации Программы.

Результаты оценки экономической эффективности представлены в табл. 8.1.

Таблица 8.1

Показатели социально-экономической эффективности реализации Программы модернизации и развития дорожной сети Российской Федерации

Как показали результаты расчетов, все из приведенных вариантов являются эффективными с точки зрения вложения инвестиций в модернизацию и развитие дорожной сети. Наибольшими показателями эффективности капитальных вложений характеризуются средний (экономичный) и оптимистический варианты, которые имеют близкие по величине значения внутренней нормы доходности 15,9 % и 14,6 % соответственно. При этом оптимистический вариант реализации Программы требует большего объема финансирования (на 21 %) по сравнению со средним (экономичным) вариантом, однако основной показатель социально-экономической эффективности - чистый дисконтированный доход по сравнению с базовым вариантом по оптимистическому варианту ниже на 15 %. Это связано с тем, что при увеличении объемов финансирования дорожной отрасли прирост социально-экономических эффектов отстает от объема вкладываемых инвестиций.

Следовательно, по критерию социально-экономической эффективности к реализации рекомендуется средний (экономичный) вариант реализации Программы, который предусматривает оптимальную стратегию привлечения средств и обеспечивает высокую отдачу инвестиций.

Принятие Программы и ее реализация по рекомендуемому варианту окажет благоприятное воздействие на экономику Российской Федерации. Более половины средств, направляемых на строительство, реконструкцию, содержание и ремонт дорог, будет израсходовано на оплату продукции и услуг других отраслей (дорожно-строительной индустрии, дорожного машиностроения, нефтеперерабатывающей промышленности и др.), что создаст предпосылки для их развития.

Высокая экономическая эффективность Программы, ее огромные социально-экономические последствия обосновывают целесообразность ее утверждения в качестве Национальной программы модернизации и развития автомобильных дорог Российской Федерации до 2025 г. и оказания ей государственной поддержки.